На прошлой неделе Жогорку Кенеш большинством голосов принял законопроект по проекту закона «О Конституции Кыргызской Республики» во втором и третьем чтениях. За проголосовали 94 депутата, против — шесть, хотя фактически в зале присутствовали только 83 нардепа.
Юристы Центра политико-правовых исследований обозначили основные нарушения депутатов парламента при голосовании за принятие закона о назначении референдума на 11 апреля 2021 года.
Безнаказанность порождает новые нарушения
Страны, которым удалось установить и поддерживать конституционализм, ограничив власть правителей нормами Конституции, обычно находятся на переднем плане научно-технического прогресса, экономической мощи, культурного развития и благосостояния людей. Выбирая конституционализм, люди признают, что определенные права, принципы, ценности, институты и процессы слишком важны, чтобы не зависеть от произвольной воли власть имущих.
Все эти инструменты также закреплены в Конституции и законах Кыргызской Республики. Они обязательны для всех, в том числе и для депутатов ЖК. Власть универсальных правил, иными словами, власть закона, основанных на широком общественном согласии, дает людям свободу от произвола правителей.
Однако конституционализм в современном Кыргызстане испытывает серьезные трудности. Со времени аннулирования результатов парламентских выборов, прошедших 4 октября 2020 года, Жогорку Кенеш шестого созыва, незаконно продлив себе полномочия, безнаказанно раз за разом нарушает материальные и процедурные нормы Конституции, регламента ЖК и других законов страны, а также международных договоров КР.
Последним таким шагом парламентариев стало вынесение ими на референдум 11 апреля проекта закона о Конституции. Вне зависимости от того, почему большая часть депутатов это сделали, подобные нарушения делают весь процесс, а вслед за ним и содержание изменений Конституции нелегитимным.
Для определения нелегитимности процесса «конституционной реформы» общество не нуждается в решении Конституционной палаты Верховного суда, поскольку нарушения носят слишком открытый и очевидный характер.
Поскольку Конституция защищает верховенство права и власть народа — демократию, она сама должна быть защищена от поспешных изменений, одобренных без должного осмысления и рассмотрения. Таким образом, нормы Конституции и законов КР о процедурах внесения изменений в Основной закон должны неукоснительно соблюдаться. В противном случае речь может идти о посягательстве на основы конституционного строя.
О барьерах
В мировой практике есть основные требования, чтобы не допустить непродуманные изменения Основного закона.
Первое — широкое общественное обсуждение, чтобы изменять Конституцию только для блага общества. Второе — достаточный консенсус, он направлен на защиту Конституции от недальновидных или преследующих личные цели поправок.
Современные конституции используют самые разные формулы, которые делают процесс внесения поправок более трудным, чем принятие обычных законов. Это обычно правило квалифицированного большинства в парламенте, референдум, правила двойного решения (которые могут включать определенные временные задержки или промежуточные выборы).
Принцип заключается в том, чтобы создать трудности перед произвольным, односторонним изменением Конституции. Чтобы набрать, например, две трети голосов депутатов ЖК тому, кто хочет изменить Конституцию, придется провести переговоры с оппозицией или несогласными коллегами. Требование такого большинства не позволяет должностным лицам легко или в одностороннем порядке изменять фундаментальные правила и гарантирует, что любые изменения поддерживаются широким спектром политических сил.
Поскольку Конституция является правовой и политической основой государства, ее легитимность должна исходить от народа — источника суверенитета.
Это обеспечивается реальным участием людей в большинстве мероприятий по выработке и обсуждении Конституции.
Есть и определенные требования к референдуму, такие как порог явки, требуемое большинство голосов и другое.
Наиболее трудным барьером в изменении Конституции является требование, чтобы между первым и окончательным утверждением поправки в Основной закон проводились парламентские выборы (как, например, в Финляндии, Греции и Панаме). Это позволяет обеспечить косвенное — через выборы — вовлечение избирателей в процесс внесения поправок в Конституцию. Например, в Нидерландах поправка должна быть одобрена большинством депутатов дважды: до выборов в парламент — одним составом и после — новым созывом — в обеих палатах.
Сегодня более 70 конституций по всему миру содержат неизменные положения, которые запрещено менять, такие как национальное единство (Индонезия), статус религии (Тунис), многопартийность (Румыния), демократическая или республиканская форма правления (Франция), избирательные права (Бразилия), основные права человека (Германия) и ограничения срока президентских полномочий (Гондурас).
Многие конституции запрещают внесение поправок в исключительные кризисные периоды (чрезвычайное или военное положение, например, Камбоджа, Эстония, Кыргызстан), чтобы предотвратить изменение Основного закона в условиях напряженности или принуждения, когда могут использовать общий страх, чтобы узурпировать власть, и когда возможности для общественного обсуждения и оппозиционной деятельности ограничены.
Есть ограничения, которые препятствуют внесению поправок конкретными лицами. Например, в Южной Корее продление срока президентских полномочий не распространяется на действующего главу государства на момент внесения поправки. Это может помочь избежать внесения поправок в Конституцию, инициированных отдельными чиновниками в их собственных интересах.
Какие законы нарушены?
Жогорку Кенеш нарушил сразу несколько процедур при назначении референдума о принятии проекта новой редакции Конституции. Какие именно? Согласно действующему главному документу страны, только не менее 80 (то есть две трети) депутатов вправе внести проект закона о вынесении на референдум изменений в Конституцию. Такое же требование содержится в ряде других законов, включая регламент ЖК. Но эти нормы проигнорированы.
Внесение законопроекта такого уровня одним-тремя нардепами, как это сделал шестой созыв, нарушает требования Конституции и является юридически несостоятельным. Это произвол со стороны парламента.
Спикер ЖК был обязан вернуть законопроект, а президент не имел права подписывать возникший неправомерным способом проект закона о назначении референдума на 11 апреля 2021 года.
Отметим, что проекты Конституции и закона о назначении референдума на 10 января 2021-го, которые были внесены 80 депутатами 17 ноября 2020 года, не являются теми же проектами, которые принял ЖК 11 марта. Как известно, в тексты этих проектов законов вносились изменения. А согласно регламенту ЖК, текст официально внесенного проекта Конституции при обсуждении в парламенте законопроекта о назначении референдума изменяться не может. Таким образом, ЖК принял проект закона о назначении референдума, который официально в парламент не вносился, включая и сам проект Конституции.
Еще одно нарушение — не было проведено общественное обсуждение в течение месяца, как того требует Конституция. Не проведены парламентские слушания — нарушение регламента ЖК. Фракции и парламентские комитеты были обязаны не позднее чем за 10 дней до слушаний разместить информацию на сайте ЖК и передать ее СМИ. Этого тоже не было сделано.
Мало того, тексты проекта Основного закона и о назначении референдума не были опубликованы на сайте Жогорку Кенеша. Не представлено заключение Конституционной палаты о соответствии проекта Основного закона, которое должно включать соблюдение порядка внесения изменений.
Депутаты не отказались рассматривать законопроект, оказавшийся на их рассмотрении с нарушением множества норм обязательных процедур.
Нарушены также сроки принятия закона о назначении референдума: он должен быть принят не ранее чем через месяц после поступления в ЖК. Законопроект, напомним, поступил в парламент 1 марта 2021 года, но был принят в первом чтении уже через два дня — 3 марта и полностью в течение 10 дней.
11 марта ЖК принял проект закона во втором и третьем чтениях одновременно — это грубое нарушение. Парламент не стал соблюдать промежуток времени между вторым и третьим чтениями, который не может быть менее 10 рабочих дней.
На сегодня в стране нет чрезвычайного положения или других оснований для принятия закона сразу в двух чтениях.
Проект закона о назначении референдума для внесения поправок в Конституцию не был принят двумя третями голосов депутатов, как того требуют законы.
3 марта — при первом чтении — сообщалось, что регистрацию прошли 96 нардепов. Однако уже доказано: шесть депутатов, которые на заседании не присутствовали, значатся проголосовавшими за в списке «результатов поименного голосования». Более того, два из «проголосовавших» находились под арестом в СИЗО. Необходимых 80 голосов в ЖК не набрали. Получается, результаты голосования являются фиктивными. 11 марта — при втором и третьем чтениях — в зале находилось 83 парламентария. За вычетом шести голосов против остается 77 голосов за при требуемых не менее 80 голосов.
Кто понесет ответственность?
Налицо фальсификация результатов голосования. Согласно Уголовному кодексу, подделка официального документа (о результатах голосования в данном случае) наказывается лишением свободы от двух с половиной до пяти лет.
Известно, что за отсутствующих коллег кнопки нажимали другие депутаты. При этом регламент ЖК не позволяет голосовать по законопроекту за отсутствующих нардепов. Передача права решающего голоса (с ограничениями) допускается только по вопросам, не относящимся к законопроектам. Отсюда следует, что депутаты, нажимавшие на кнопки для голосования, совершили злоупотребление должностным положением и должны быть привлечены к ответственности.
Уголовный кодекс гласит: использование должностным лицом, занимающим ответственное положение, своего служебного положения вопреки интересам службы, совершенное из личной заинтересованности, наказывается лишением свободы от семи с половиной до десяти лет со штрафом от 180 тысяч до 220 тысяч сомов.
