Правовая клиника «Адилет» направила в администрацию президента предложения и рекомендации к проекту Закона «О средствах массовой информации».
Напомним, первый вариант законопроекта администрация президента опубликовала 28 сентября 2022 года. К 15 мая 2023 года появился уже пятый вариант законопроекта. При этом созданная распоряжением президента рабочая группа так и не смогла его обсудить постатейно, потому что встречу с представителями медиасообщества администрация президента организовала уже после того, как вывесила законопроект для общественного обсуждения, а срок деятельности рабочей группы формально завершился. Члены рабочей группы от медиасообщества заявили, что глава рабочей группы, заведующий управлением правового обеспечения администрации президента Марат Укушов создал условия, чтобы доработка законопроекта стала неэффективной.
Kaktus.media коротко рассказывает об основных предложениях и рекомендациях юристов.
Справка-обоснование не отвечает требованиям
- Законопроект однозначно привязывает все права и обязанности по созданию и распространению информации к средствам массовой информации, в то время как Конституция гарантирует свободу выражения своего мнения, свободу слова и печати каждому, т. е. всем гражданам страны, а не только журналистам. В результате только к редакциям средств массовой информации относятся ограничения и запреты, которые должны быть распространены на каждого.
- В справке-обосновании должны быть отражены прогнозы возможных социальных, экономических, правовых, правозащитных, гендерных, экологических, коррупционных последствий, информацию об источниках финансирования. Но инициаторы проекта Закона «О СМИ» в справке-обосновании эту информацию не указали.
Дублирование других законов
1. В законопроекте есть статья, регулирующая информацию, которую могут и должны представлять органы власти. Но при этом есть целый Закон «О доступе к информации, находящейся в ведении государственных органов и органов местного самоуправления», где об этом уже говорится, поэтому юристы предлагают из проекта Закона «О СМИ» эту статью исключить.
2. СМИ хотят запретить разглашать данные дознания, предварительного следствия, судебного разбирательства, если это может привести к разглашению сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. Эта норма уже прописана в Уголовно-процессуальном кодексе. Кроме того, Конституционный суд установил определенные случаи недопустимости разглашения данных следствия. А закон о нормативно-правовых актах вообще запрещает создавать дублирование.
3. Уже есть Гражданский и Трудовой кодексы, но в законопроекте о СМИ есть несколько статей, где регламентируются отношения собственника и работников и поставщиков услуг (сотрудников редакции).
4. Несмотря на наличие антимонопольного законодательства, в проекте Закона «О СМИ» тоже добавили статью.
5. Целую главу посвятили правам и обязанностям журналиста, хотя изначально говорилось, что все веб-сайты — это СМИ. Логично, что администраторы онлайн-магазина или сайта строительной компании не создают редакций. А права и обязанности журналиста уже прописаны в Законе КР «О защите профессиональной деятельности журналиста».
6. Прописали в администрации президента и аккредитацию зарубежных корреспондентов, которая уже регламентирована постановлением правительства.
7. В проекте Закона «О СМИ» указана ответственность за распространение информации на телеканалах и радио, хотя есть отраслевой Закон «О телевидении и радиовещании», где нормы уже прописаны.
8. В документе также говорится, что «нарушения прав журналиста, установленных настоящим законом, влечет ответственность в соответствии с законодательством». Каким законодательством, неясно. При этом статус журналиста уже регламентирован в Законе «О защите профессиональной деятельности журналиста».
Это не полный перечень дублирования норм других законов, который запрещен. Но в документе есть даже дублирование отдельных статей внутри самого законопроекта.
Понятия писали те, кто к журналистике отношения не имеет
Администрация президента считает, что СМИ — это периодическое печатное издание, информационное агентство, телеканал, радиоканал, телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием), включая веб-сайты в телекоммуникационной сети Интернет.
Но документ не содержит каких-либо характеристик или критериев, по которым правоприменитель сможет относить тот или иной субъект к СМИ. Поэтому юристы считают, что это нужно разработать и отразить более точно. И отмечают, что телепрограмма, радиопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа — это продукция СМИ, а не само СМИ.
Медиасообщество предложило следующее определение, которое инициаторы так и не учли при подготовке пятого варианта: «средство массовой информации — предназначенная для неограниченного круга лиц печатная, аудиовизуальная и иная форма периодического распространения информации, содержащая сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, имеющая постоянное наименование и выходящая в свет не реже одного раза в шесть месяцев».
Также есть дефиниция — «распространение продукции средства массовой информации», где есть формулировка — «предоставление доступа к сетевому изданию», хотя в Интернете распространение носит открытый и общедоступный характер.
Под понятием «сетевое средство массовой информации» вообще непонятно, что в него включается. Юристы предлагают ввести понятие «сетевое издание средства массовой информации» и обозначить, что сетевое издание СМИ признается собственностью СМИ.
Также в проект Закона «О СМИ» включили определения слов «веб-сайт» и «Интернет», хотя в настоящее время разрабатывается Цифровой кодекс, который по иерархии будет выше закона, там эти определения тоже есть. Поэтому юристы предлагают как-то согласовать понятия «веб-сайт» и «Интернет» с разработчиками Цифрового кодекса.
Борцы за нравственность не дали четкого определения и проигнорировали международные договоры
Законопроектом запрещено злоупотреблять свободой слова и печати. Что же под этим понимают в администрации президента? Запрещено распространять материалы, пропагандирующие порнографию, однополые браки, наносящие вред здоровью и нравственности населения, культ насилия и жестокости.
Но эти понятия носят расплывчатый и оценочный характер, что грубейшим образом нарушает принцип правовой определенности. Исходя из норм, заложенных в законопроекте, при рассмотрении той или иной ситуации специалист уполномоченного органа будет самостоятельно определять, считать ли ту или иную информацию в СМИ нарушающей обозначенные в документе требования исключительно на основании своих субъективных убеждений и взглядов. Предоставление широких полномочий может привести к злоупотреблению должностными лицами своими полномочиями, а это в свою очередь создаст коррупцию.
Отметим, Комитет ООН по правам человека в своих Замечаниях общего порядка №22 к Международному пакту о гражданских и политических правах обозначил, что понятие нравственности складывается на основе многих общественных, философских и религиозных традиций, и, следовательно, установление ограничений в целях защиты нравственности не должно основываться на принципах, вытекающих исключительно из одной единственной традиции.
«Относительно запрета распространения материалов, наносящих вред здоровью, просим учесть, что степень вреда здоровью может иметь различный характер, в связи с чем и ответственность должна наступать соразмерно нанесенному ущербу. Однако законопроект не учитывает указанный момент, что также дает основания для широкого толкования данной нормы», — считают юристы и предлагают пункт о злоупотреблении свободой слова исключить.
Почему все веб-сайты — это СМИ? У всех есть редакции и журналисты?
Администрация президента решила все веб-сайты причислить к СМИ, не указав характеристики и критерии для присвоения субъекту статуса СМИ. Естественно, из ст. 15 юристы предложили исключить слова «и веб-сайты в телекоммуникационной сети Интернет».
Вопреки Конституции: кому запрещено создавать СМИ?
Отдельная статья законопроекта посвящена тем, кому запрещено создавать СМИ (читайте — регистрировать веб-сайты и производить видеопрограммы). В этом списке есть иностранцы, лица без гражданства, лица с судимостью.
При этом Конституция устанавливает прямой запрет на принятие законов, ограничивающих свободу слова, печати и средств массовой информации. Также Основным законом прописано, что нормативный акт не должен противоречить нормативному правовому акту, имеющему по сравнению с ним более высокую юридическую силу. Кроме того, есть закон о регистрации юрлиц, где, например, не предусмотрен запрет на регистрацию компаний иностранцами. В справке-обосновании вообще отсутствуют аргументы о необходимости установления таких запретов.
Правовая клиника «Адилет» вместо перечисления, кто может и не может создавать СМИ, предлагает формулировку: «Право на создание (учреждение) средства массовой информации принадлежит физическим и юридическим лицам, а также государственным органам и органам местного самоуправления Кыргызской Республики».
Помимо Минюста, регистрация СМИ будет в ведении Минцифры
К пятому варианту законопроекта появился еще один регулирующий орган, который должен регулировать деятельность всех СМИ — Министерство цифрового развития. При этом относительно регистрации собственник может подать заявления как в Минюст, так и в Минцифры. При этом в нормах не дают четкого понимания, выделяют ли разработчики законопроекта два отдельных вида регистрации, когда сетевые издания СМИ подлежат регистрации в Министерстве цифрового развития, а все остальные виды СМИ – в Министерстве юстиции.
Нормотворческая деятельность предполагает соблюдение принципа доступности языка нормативного правового акта и правовой определенности.
Поэтому во избежание противоречий юристы предлагают по всему тексту исключить Минцифры как уполномоченный орган по вопросам СМИ. Отметим, деятельность журналистов контролирует еще и Минкультуры.
Как устроено интернет-пространство? Кажется, инициаторы так и не поняли
При регистрации необходимо указать форму периодического распространения массовой информации, максимальный объем СМИ и доменное имя веб-сайта. В статье с определениями этих определений нет.
Как веб-сайту указать максимальный объем? Количество гигабайтов или количество публикаций? В законопроекте это не отражено.
Также нужно прописать в заявлении территорию распространения. В администрации президента не учли: международные стандарты прав человека прямо указывают на то, что гарантии свободы выражения мнения не зависят от государственных границ. В связи с чем подобное требование об указании в заявлении территории распространения информации является грубейшим и недопустимым нарушением установленных международных стандартов. Плюс не учли и специфику интернет-пространства, которая позволяет распространять информацию в виртуальной сети независимо от территориальной или географической принадлежности источника информации.
Требование об указании в заявлении о регистрации примерной тематики и специализации никак не обосновано в сопроводительных документах к законопроекту.
Необходимость указывать тематику (все сотни тем перечислять?) может создать условия в правоприменительной практике, когда опубликованная в СМИ информация будет признаваться уполномоченными лицами как отступление от тематики, указанной при регистрации СМИ, и, соответственно, злоупотреблением свободой слова и печати.
Для недопущения формирования условий для неправомерного и произвольного ограничения свободы выражения мнений и свободы СМИ юристы предлагают исключить из обязательного для регистрации перечня все сведения, которые могут вызвать споры и непонимание.
Среди списка документов, которые надо отдать в Минюст или Минцифры для регистрации веб-сайта, есть «документы, подтверждающие соблюдение заявителем требований, установленных законом о СМИ». О чем идет речь, непонятно, но эта норма кочует с первого по пятый вариант законопроекта.
Госсайтам регистрация не требуется. А почему?
К пятому варианту законопроекта совершенно неожиданно у сайтов, учреждаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, появились привилегии — им регистрацию проходить не надо. При этом данная норма не дает точного понимания, идет ли речь об отдельных видах СМИ, которые могут учреждаться госорганами, или в данном случае говорится об официальных сайтах госорганов. Между тем напоминаем, что подобного рода широкие и неконкретные формулировки не соответствуют принципу правовой определенности. В то же время данная норма носит дискриминационный характер по отношению к другим собственникам и учредителям СМИ. Поэтому юристы предложили исключить данный пункт из законопроекта.
Регистрацию могут легко признать недействительной
Статья 21 законопроекта о СМИ устанавливает, что свидетельство о госрегистрации может быть признано недействительным Министерством юстиции либо Министерством цифрового развития только в случаях, если:
1) свидетельство о регистрации получено обманным путем;
2) средство массовой информации не выходит в свет (в эфир) более шести месяцев;
3) устав редакции или заменяющий его договор не принят и (или) не утвержден в течение двух месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации;
4) имела место повторная регистрация данного средства массовой информации.
При этом контроль за деятельностью СМИ, в том числе за сроками выхода в свет (в эфир), и принятием устава СМИ не относятся к полномочиям Минюста и Минцифры.
В законопроекте отсутствуют какие-либо механизмы и критерии определения обманного способа получения свидетельства. Такая норма создает предпосылки для субъективизма государственных органов при принятии соответствующих решений.
Наличие СМИ с аналогичным наименованием проверяется регистрирующим органом в ходе процедуры регистрации, соответственно, подобная норма дискредитирует статус, качество работы и профессионализм Министерства юстиции как уполномоченного регистрирующего органа.
Кроме того, действующее законодательство о регистрации юридических лиц не предусматривает подобного рода нормы о признании свидетельства о регистрации недействительным в отношении других видов организаций.
Приостановление деятельности = прекращение
В законопроекте говорится, каким образом власти могут прекратить работу СМИ (читайте — любого веб-сайта).
Например, если СМИ получает «неоднократные в течение двенадцати месяцев нарушения редакцией требований закона», по поводу которых Минюст и Минцифры, не имеющий на то полномочий, либо Генпрокуратура вынесли письменные предупреждения.
Неоднократные в течение 12 месяцев можно трактовать так: за два нарушения в год уже могут заблокировать работу СМИ.
Также приостановление деятельности СМИ станет возможным в целях обеспечения иска. При этом подача иска еще не выступает доказательством вины. А процесс рассмотрения дела в суде может затянуться надолго. Поэтому, по мнению юристов, данная норма «не соответствует принципам объективности и соразмерности».
Приостановление деятельности СМИ предполагает также и приостановление правовых отношений СМИ с редакцией, издателем и другими сотрудниками, что является нарушением их гражданских и трудовых прав.
Вынесение предупреждений нигде не прописано
По мнению правовой клиники «Адилет», значительным правовым пробелом в законопроекте является то, что в проекте не предусмотрены порядок, сроки и конкретные основания для вынесения и направления письменных предупреждений СМИ со стороны госорганов.
Также неясно, каким образом госорган будет обнаруживать нарушения СМИ. В проекте не закреплено право представителей СМИ на обжалование письменных предупреждений со стороны уполномоченных органов с целью защиты от незаконных и необоснованных претензий.
По мнению юристов, документ необходимо дополнить положениями, предусматривающими:
- порядок и механизмы обнаружения нарушений со стороны СМИ;
- порядок и сроки для направления письменных предупреждений с обязательным подтверждением получения соответствующего письма уполномоченным представителем СМИ;
- конкретные и четкие основания для направления письменных предупреждений;
- порядок и разумные сроки для обжалования представителями СМИ предупреждений госоргана с соблюдением установленных принципов состязательности, равенства, законности и обоснованности.
Новые правила аккредитации СМИ создадут коррупцию
В законопроекте вводится норма о том, что только зарегистрированные СМИ могут быть аккредитованными на различные мероприятия госорганов. Также каждый госорганы сам свои правила разрабатывает, каким образом аккредитовывать журналиста, что в итоге приведет к разной правоприменительной практике. На деле же это будет выглядеть так: «Будете критиковать нашего шефа, не аккредитуем». Более того, госорганы могут легко лишить журналистов аккредитации, если «распространены не соответствующие действительности сведения, порочащие честь и достоинство, деловую репутацию государственного органа». На практике же получится, что неточные и расплывчатые формулировки закона создадут коррупцию и цензуру.
Как дословно цитировать нечленораздельные речи?
Администрация президента решила создать список освобождения от ответственности журналистов. То есть нарушением не считается, если редакция дословно цитирует чиновников и депутатов. При этом в список не входят те, кто на государство не работает. Также не учтено, что политики могут что-то писать в соцсетях. Получается, если депутат сказал что-то в парламенте, то журналист при цитировании освобождается от ответственности, а если в соцсетях, то нет.
Инициаторы законопроекта не учли, что всегда приходится делать рерайт слов выступающего, т. к. используются междометия, паузы, предложения часто незаконные или это набор слов, когда журналист дополнительно по жестам и мимике догадывается, что имел в виду министр или депутат. И если цитировать дословно, то аудитории из текста вообще непонятно, «что хотел сказать поэт».
Вывод
«Проведенный анализ содержания документа показал наличие серьезных рисков неправомерных и недопустимых отступлений от гарантий прав человека на свободу выражения мнения, свободы слова и печати, защищаемых международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также Конституцией. Отдельные положения законопроекта ставят под угрозу свободную деятельность независимых СМИ и журналистов, включая зарубежные СМИ, в том числе ввиду предоставления государству необоснованно широких возможностей по регулированию и вмешательству в деятельность СМИ.
Законопроект содержит ряд различных требований и положений, содержащих также чрезвычайно расплывчатые и неточные формулировки, что не соответствует базовому принципу правовой определенности и может приводить к избирательности и субъективизму в правоприменительной практике. Отдельные положения проекта носят дискриминационной характер, что также является грубейшим нарушением международных стандартов в области прав и свобод человека.
Отдельно следует отметить, что документ требует тщательной редакционной, грамматической и технической доработки», — заключили юристы.
