«Институт Медиа Полиси» подготовил заключение к проекту Закона КР «О средствах массовой информации», который внесен на рассмотрение в Жогорку Кенеш.
ИМП подчеркивает, что проект Закона «О СМИ», подготовленный без учета мнений членов рабочей группы от медиасектора, несет серьезные риски для свободы слова в Кыргызстане.
Проект закона противоречит Конституции КР, нормам Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП). Проектом закона не учтены позиции уполномоченного госоргана Министерства культуры, информации, спорта и молодежной политики КР, Министерства юстиции КР.
ИМП также указывает, что анализ регулятивного воздействия разработан с грубейшими нарушениями методики, утвержденной кабмином, что привело к неверному заключению и выводам в АРВ. В целом АРВ не отражает имеющихся проблем в сфере средств массовой информации и журналистики в Кыргызской Республике.
В законопроекте, опубликованном на сайте ЖК, не учтены многочисленные предложения и замечания по законопроекту, содержащиеся в таких документах, как:
- Анализ законопроекта КР «О СМИ», подготовленный ОБСЕ и БДИПЧ.
- Анализ законопроекта КР «О СМИ», подготовленный Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией).
- Сообщение спецдокладчиков ООН по проекту Закона КР «О СМИ».
- Многочисленные предложения и замечания к законопроекту «О СМИ», подготовленные кыргызстанскими СМИ и медиаорганизациями.
Более того, проект закона, опубликованный на сайте Жогорку Кенеша КР, отличается от текста проекта закона, предоставленного администрацией президента КР в мае 2023 года. В зарегистрированной версии проекта авторами были установлены дополнительные нормы, избыточно и безосновательно ограничивающие деятельность журналистов.
Аккредитация
Так, согласно подпунктам 2, 7 статьи 30 проекта закона, теперь предоставляется право посещать госорганы, органы МСУ, организации, предприятия и учреждения либо их пресс-службы на основании аккредитации. И только с согласия должностных лиц или граждан производить запись происходящего.
«Эти и другие подобные нормы, если они будут приняты, приведут к существенному нарушению права граждан на свободу слова и доступ к информации. По документу Комитета ООН по правам человека, ограничения на аккредитацию допустимы лишь в случаях, когда для журналистов необходимо предоставить привилегированный доступ в некоторые места или на некоторые события. Такие ограничения не должны носить дискриминационный характер. Соответственно, право присутствовать на мероприятиях, проводимых государственными органами, имеют не только аккредитованные журналисты, но и другие журналисты тоже», — указывает ИМП.
Право на запись
Норма о том, что только с согласия должностных лиц или граждан можно производить запись, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, за исключением случаев, предусмотренных законом, направлена на ограничение журналистских расследований. Даже в Законе РФ «О СМИ», с которого и был изначально скопирован текст законопроекта, статья 50 предусматривает съемку и аудиозапись при определенных условиях, не требующих разрешения.
Всего администрация президента КР представляла пять вариантов законопроекта, по которым не проводилось ни единого постатейного обсуждения. Все предложения и замечания, предоставленные представителями рабочей группы от медиасообщества, не учитывались инициаторами. Приняты во внимание были только минимальные технические или редакторские поправки. А многочисленные замечания медиасектора касательно норм, создающих необоснованные чрезмерные риски для деятельности независимых редакций СМИ, представители администрации КР оставили без какого-либо рассмотрения.
В случае принятия законопроекта государственные органы получают полную свободу в полномочии отказать в госрегистрации нежелательным СМИ, а для ранее зарегистрированных СМИ — прекращать их деятельность без серьезных правовых на то оснований.
Регистрация веб-сайтов
Отсутствие аргументированных обоснований о необходимости и целесообразности обязательной регистрации веб-сайтов в качестве СМИ, нежелание администрации президента КР обсудить предложение рабочей группы о необходимости введения только добровольной регистрации в качестве СМИ, игнорирование многочисленных предложений и замечаний по законопроекту как местного, так и международного экспертного сообщества, хотя документы, принятые региональными правозащитными механизмами, представляют для Кыргызстана важные сравнительные источники содержания и применения права на свободу выражения мнений, подтверждают, что истинной целью законопроекта является лишение граждан доступа к независимым СМИ, занимавшимся разоблачениями правонарушений и повышением гражданской осведомленности по общественно значимым вопросам.
1. Принуждение к обязательной регистрации веб-сайтов в качестве СМИ как посягательство на свободу СМИ
Минкульт ранее напоминал, что «включение в ст. 2 понятия «сетевое издание (веб-сайт)» как СМИ на сегодня является весьма дискуссионным во всем мире, так как данная норма может вызвать обвинения в адрес государства в нарушении конституционной свободы слова. Поэтому внесение изменений в закон в этой части требует большой осторожности, что предполагает широкие дискуссии в гражданском обществе и экспертной среде». Но гражданского обсуждения никто не проводил, даже деятельность рабочей группы была сорвана.
Минкульт в своем письме предупреждал, что «попытка регулирования интернет-ресурсов через госрегистрацию в качестве СМИ может привести к переходу интернет-ресурсов, их пользователей и всех заинтересованных лиц из зоны kg в другую зону: ru, kz, com и т. д., которые не подпадают под юрисдикцию КР». В справке-обосновании данные обстоятельства не упоминаются и возможные риски авторами проекта не анализировались.
Минкульт также отмечает, что «будет затруднительным установить критерии, по которым можно регулировать интернет, так как он не имеет тех ограничений, которые присущи традиционным СМИ, — он не ограничен рамками физического распространения, как у печатных изданий, также не ограничен техническими рамками и силой сигнала, как у вещательных СМИ». Действительно, в проекте закона отсутствуют какие-либо разграничения в регулировании традиционных СМИ и интернет-ресурсов, что еще раз подтверждает неосведомленность авторов проекта о самой природе сетевых изданий, веб-сайтов и т. д.
Не учитывать опасения Минкульта без какого-либо обоснования, по-нашему мнению, является злоупотреблением правом и может повлечь за собой негативные последствия, поскольку данное министерство является уполномоченным государственным органом, осуществляющим реализацию политики в сфере информации.
Даже те веб-сайты, которые не относятся к СМИ, должны будут регистрироваться в качестве СМИ. Эта норма будет распространяться и на сайты коммерческих организаций, например, сайты строительных компаний — «Ихлас» (www.ihlas.kg) или «Елизавета» (www.elizaveta.kg). А также известные популярные сайты, как «Лалафо» (www.lalafo.kg), «Машина КЖ» (www.mashina.kg) и многие другие, информирующие и оказывающие различные услуги для граждан и юридических лиц. Все эти веб-сайты должны будут регистрироваться в качестве СМИ, но им могут отказать в регистрации и автоматически в продвижении своих услуг посредством интернета.
Идея приравнять их веб-сайты к СМИ не поддается логике, поскольку такие сайты не преследуют цели осуществлять общественный контроль через постоянное информирование общественности о текущих событиях в стране и освещение вопросов, представляющих общественный интерес. В связи с чем регистрировать их в Минюсте КР или МЦР КР не поддается никакому обоснованию.
Введение регистрации практически всех веб-сайтов приведет к необходимости необоснованного увеличения штатной численности регистрирующих органов, что отразится на расходах республиканского бюджета.
В справке-обосновании к проекту закона не приведено какого-либо анализа: на сколько должен будет увеличиться штат госорганов? сколько веб-сайтов подлежит регистрации и имеется ли для этого соответствующая материально-техническая база? Но самое главное — это отсутствие суммы ежегодных расходов из республиканского бюджета на реализацию нормы по обязательной регистрации всех веб-сайтов. В свою очередь, в представленном АРВ Министерство культуры и информации вводит в заблуждение, указывая, что «затрат госорганов за внедрение госрегулирования СМИ не предвидится, так как не создается новый госорган, а деятельность Минкультуры финансируется из госбюджета в рамках их полномочий».
Авторы проекта закона не представили конкретные механизмы регистрации всех веб-сайтов с учетом того, что веб-сайты в интернете не имеют каких-либо границ. Любой веб-сайт может быть создан в любой точке мира и быть доступным на территории КР. Поэтому, учитывая трансграничность веб-сайтов, совершенно непонятно, как кыргызское законодательство будет регулировать создание и деятельность веб-сайтов, имеющих доменное имя другой страны. Также осталось непонимание в отношении пользователей социальных сетей, поскольку владельцы аккаунтов используют их как домашние странички, которые, по сути, являются веб-сайтами. В этом не усматривается логичность введения процедуры обязательной регистрации всех веб-сайтов.
К сожалению, авторы проекта закона не пытались изучить технические возможности местных провайдеров и в целом регулирование Минцифры КР вопросов блокировки доменного имени или зоны.
2. Рычаги давления, представляющие возможность необоснованного прекращения и приостановления деятельности СМИ
Норма статьи 21 проекта закона предусматривает признание свидетельства о регистрации СМИ недействительным МЮ КР либо МЦР КР. Например, согласно этой статье, свидетельство о регистрации СМИ может быть признано недействительным, если свидетельство о регистрации получено «обманным путем». Что это может означать? В данном случае непонятно, какой смысл авторы проекта закладывали в словосочетание «обманный путь». Если подходить формально, то Министерство юстиции КР сможет квалифицировать обман даже в том случае, когда СМИ при регистрации указало Кыргызстан как место распространения информации, хотя в действительности материал может быть доступен в любой точке мира.
Согласно п. 4 ст. 21 проекта закона, свидетельство о регистрации СМИ также может быть признано недействительным, если имела место повторная регистрация данного СМИ (хотя проектом закона предусмотрены только действия: регистрация и перерегистрация СМИ). Отсутствие четких условий и причин повторной регистрации потенциально влечет к нарушению прав СМИ. Например, злоумышленники могут открыть так называемые зеркальные СМИ или рейдеры могут осуществить мнимую повторную регистрацию с изменением учредителя СМИ и его руководителя.
В соответствии со ст. 23 Конституции КР, любое ограничение прав и свобод должно быть прописано законом, преследовать законную цель и соответствовать соразмерно нарушениям. Однако в ст. 29 законопроекта государству предоставляется безграничная и произвольная свобода действий при принятии решения о приостановке или прекращении деятельности СМИ за нарушение любого положения закона. Формально даже самое мелкое нарушение, как отсутствие в уставе редакции СМИ положений, которые обязательно по данному законопроекту должны быть включены, может быть основанием для направления предупреждения и последующего инициирования иска о прекращении деятельности СМИ. Например, отсутствие полномочий штатных сотрудников редакции или порядок назначения (избрания) редактора, редакционной коллегии и (или) иных органов управления редакцией могут быть расценены как основание для прекращения работы СМИ.
Ст. 21 проекта закона (прекращение и приостановление деятельности СМИ) рассматривает основания прекращения «деятельности СМИ» по решению суда. Мы считаем не совсем логичным, когда действия «прекращение и приостановление» применяются по отношению к «деятельности СМИ». СМИ не может обладать правоспособностью, поскольку, исходя из определения ст. 2 проекта, к средствам массовой информации относятся такие объекты, как печатные и сетевые издания, различные телерадиопрограммы и каналы и др., которые сами по себе не могут совершать каких-либо действий.
Очевидно, что СМИ в этом случае рассматриваются как «форма периодического распространения». Другими словами, СМИ — это инструмент, посредством которого подготовленные материалы и сообщения с определенным объемом информации становятся доступными широкому кругу общественности. Соответственно, газета, телерадиоканал или телерадиопрограмма и другие СМИ, выступая как объект правоотношений, самостоятельно не могут осуществлять «деятельность».
В проекте закона имеется возможность приостанавливать деятельность СМИ не только за нарушение закона о СМИ, но и норм Конституции и законодательства КР в целом. Учитывая, что автор проекта не ссылается на нормы конкретного закона, вероятность приостановления деятельности СМИ может наступить даже при нарушении трудового законодательства.
3. Необоснованное вмешательство в хозяйственные дела СМИ
Проект закона предусматривает вмешательство в хозяйственные дела СМИ. Он предусматривает необходимость заключения договора между собственниками (соучредителями) СМИ, между собственником (учредителем) и редакцией (редактором), а также между редакцией и издателем (ст. 26 проекта).
При этом прописывается, что должно содержаться в этих договорах. К примеру, предлагается в договоре между собственником (учредителем) и редакцией (редактором) указывать порядок выделения и использования средств на содержание редакции, распределения прибыли, образования фондов и возмещения убытков, обязательства учредителя по обеспечению надлежащих производственных и социально-бытовых условий жизни и труда сотрудников редакции. Автор не учитывает, что редакция может самостоятельно извлекать прибыль и, наоборот, выделять денежные средства собственнику. Собственник может не являться руководителем СМИ. В этом случае собственник не может выделять денежные средства на содержание редакции, иными словами, собственник в определенных законодательных случаях может не нести обязательства по содержанию редакции. Это зависит от организационно-правовой формы учредителя СМИ. Возмещение убытков регулируется гражданским, гражданским процессуальным и другим законодательством. Считаем нецелесообразным указывать в договоре порядок возмещения убытков.
4. Искаженное представление о концепции аккредитации журналистов
Согласно ст. 31 проекта закона, «редакция СМИ, зарегистрированная в установленном порядке, имеет право подать заявку в госорган, орган МСУ на аккредитацию при них своих журналистов». Стилистическая конструкция данного предложения нарушена, но по смыслу получается следующее: например, Жогорку Кенеш КР будет аккредитовывать только тех журналистов, которые работают в зарегистрированных СМИ. А независимые журналисты вообще лишаются этого права, а соответственно, им закрыт доступ к информации этого органа. В итоге статья охватывает только аккредитованных журналистов, которые имеют право присутствовать на мероприятиях того органа, который их аккредитовал. Любой другой государственный орган вправе отказать редакции СМИ в присутствии на его мероприятии, если она заранее не аккредитовала своего журналиста, даже если это будет единичный случай посещения.
Данная статья устанавливает ограничения на доступ к информации, поскольку, в случае отмены регистрации СМИ судом либо уполномоченными органами, ранее аккредитованный журналист этой редакции уже не сможет иметь доступ присутствия на мероприятиях или получения информации, к примеру, в ЖК КР, при этом сам он не нарушал никакого законодательства.
5. Иностранное участие
Законопроект предусматривает, что не может выступать учредителем (собственником) СМИ гражданин иностранного государства или лицо без гражданства. Но по Конституции в КР иностранные граждане и лица без гражданства имеют права и обязанности наравне с гражданами КР, кроме случаев, установленных законами или вступившими в силу в установленном законодательством порядке международными договорами, участницей которых является республика. Минюст считает, что норма Закона «О СМИ» не согласована с Конституцией. Ограничивающие права иностранных граждан создавать на территории КР СМИ остались без изменения. Авторы проекта просто проигнорировали замечания уполномоченного госоргана.
6. Необоснованные отсылочные нормы
По всему тексту законопроекта о СМИ применяется множество отсылочных норм без привязки к конкретному законодательству. В качестве примера можно привести норму ст. 1 проекта закона, где четыре раза упоминаются отсылочные нормы, не уточняя законодательство.
Кроме этого, в заключении Минюста говорится о необходимости раскрыть формулировку «злоупотребление», поскольку подобные формулировки создают правовую неопределенность и сложности в правоприменительной практике. Также в заключении обращается внимание на ст. 53 Конституции КР, где указано, что «каждый вправе осуществлять любые действия и деятельность, кроме запрещенных Конституцией и законами». Соответственно, ответственность должна быть предусмотрена за нарушение конкретных требований, предусмотренных нормативными правовыми актами. Поэтому все нормы с широкой отсылкой на законодательство подлежат пересмотру.
Но по непонятным причинам рекомендации Министерства юстиции КР на проект Закона «О СМИ» проигнорированы.
Представленная версия проекта Закона КР «О СМИ» противоречит нормам Конституции КР, нормам международного права, несоразмерно ограничивает права и свободы человека, незаконно сужает границы свободы слова, печати и выражения мнения журналистов и деятельности СМИ, насыщена дублирующими и отсылочными нормами. Из проекта закона необходимо исключить положения, которые не могут быть признаны определенными в достаточной мере, и заменить их на корректные определения.
