АНАЛИЗ ПРОЕКТА ЗАКОНА
«О внесении изменений в Кодекс Кыргызской Республики «О правонарушениях»
27.08.2024 года на общественное обсуждение Министерством культуры, информации, спорта и молодежной политики Кыргызской Республики был вывешен проект нормативного правового акта, предусматривающий внесение изменений в Кодекс Кыргызской Республики «О правонарушениях» предусматривающий ответственность за распространение ложной информации.[1]
Из средств массовой информации стало известно, что в Жогорку Кенеш Кыргызской Республики на регистрацию поступил проект закона[2] в иной редакции, а именно ответственность предусмотрена за «размещение, распространение недостоверной (ложной) информации, с использованием средств массовой информации, на сайте в сети Интернет, на странице сайта в сети Интернет с использованием социальных сетей, создающей условия для нарушения общественного порядка, прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния, – влечет наложение штрафа на физических лиц в размере 200 расчетных показателей, на юридических лиц – 650 расчетных показателей.». Согласно новой версии законопроекта, уполномоченным государственным органом для привлечения к ответственности теперь предлагаются органы внутренних дел, взыскания будут накладывать судебные органы.
Предлагаем анализ к проекту Закона КР, подготовленный Общественным фондом «Институт Медиа Полиси». Данный анализ к законопроекту подготовлен в целях повышения прозрачности принятия решений и обеспечения конструктивного диалога с органами власти для улучшения законодательства:
В предыдущей справке было указано, что основной задачей является борьба с ложной информацией в интернете, что ложные сведения могут вызвать панику, распространять дезинформацию, провоцировать беспорядки и нарушать общественный порядок. В качестве аргумента приводилось, что фальшивые сообщения о террористических актах или эпидемиях могут привести к массовым беспорядкам и создать угрозу для жизни людей. Безусловно, подобные ложные сообщения могут вызвать временные беспокойства или изменения в поведении людей (например, эвакуацию людей или закрытие учебных заведений). Но на эти случаи в действующем законодательстве в статье 259 Уголовного кодекса КР уже предусмотрена уголовная ответственность за заведомо ложное сообщение о готовящемся взрыве, поджоге или иных действиях, создающих опасность гибели людей либо наступление тяжкого вреда. Далее в справке-обосновании было указано, что дезинформация, распространяемая в интернете, может манипулировать общественным мнением и влиять на выборы, подрывая демократические процессы. Ложные сведения могут использоваться для дискредитации кандидатов, партий или государственных институтов. В предыдущем анализе ИМП было отмечено, что в Кодексе КР о правонарушениях уже предусмотрена ответственность в статье 66, 67 за распространение о кандидате в депутаты или на иную выборную должность заведомо ложных сведений, порочащих честь или достоинство кандидата, Распространение средствами массовой информации сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию кандидата, политической партии в период с назначения выборов до официального опубликования результатов выборов. Кроме того, частью 5 статьи 28 Конституционного закона КР «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» установлено, что кандидаты, их представители, представители политических партий, средства массовой информации, другие лица, участвуя в предвыборных кампаниях, не вправе допускать публикации, основанные на заведомо ложных сведениях и наносящие ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидатов, политических партий. В случае совершения таких действий, данный конституционный закон указывает об ответственности согласно конституционного Закона и действующего законодательства. Дополнительно, в справке-обоснования было указано, что ложная информация может использоваться для введения людей в заблуждения с целью мошенничества, например, в случае поддельных благотворительных компаний или фейковых интернет-магазинов. Законопроект будет направлен на предотвращение таких случаев и защиту потребителей. В случае если распространение ложной информации совершено с целью мошенничества, то эти действия должны быть квалифицированы как покушение на мошенничество или как мошенничество, если уже виновное лицо завладело чужим имуществом. В предыдущем анализе ИМП отмечал, что согласно части 3 статьи 58 Конституции КР лицо не может нести дважды ответственность за одно и то же правонарушение. Распространение ложной информации с преступным умыслом совершить мошенничество является приготовлением к совершению преступления. Согласно части 3 статьи 36 Уголовного кодекса КР уголовная ответственность за приготовление к преступлению наступает по той же статье настоящего Кодекса, что и за оконченное преступление, со ссылкой на настоящую статью. Соответственно, лицо не может быть привлечено по Кодексу о правонарушениях, поскольку в данном случае совершает уголовно-наказуемое деяние. Вместе с тем, законопроектом не исключается возможность параллельного ведения как административного, так и уголовного или гражданского процесса по тем же фактам и в отношении одного и того же лица, что может привести к двойному наказанию. Поскольку из законопроекта невозможно установить, какую именно цель пытаются защитить его авторы, решение об ответственности лица за распространение некой неопределенной ложной информации остается исключительно на усмотрение административного органа. Это создает риск принятия правоприменителем произвольных решений. В этом отношении законопроект не выдерживает теста на четкость и недвусмысленность, позволяющего каждому гражданину предугадать, является ли то или иное действие противозаконным.
Проанализировав, данную версию законопроекта, мы отмечаем, что справка-обоснование существенно изменена. Как следует из новой справки-обоснования к проекту закона, фактически единственным основанием указано, что “как показывает практика фейковые аккаунты регистрируются именно для того, чтобы создавать негативное настроение в обществе, по дестабилизации обстановки, на волне какого-либо события”. Без ссылки на факты, исследования или примеры реальных случаев, где прослеживается четкая связь между действиями фейковых аккаунтов и реальными последствиями (например, массовые беспорядки, массовая паника), — такие утверждения остаются теоретическими. Поэтому предлагаемая справка-обоснование законопроекта открывает широкие возможности для неоправданного ограничения на свободу выражения мнений или прав граждан, даже если действия не приводят к реальной угрозе общественному порядку, а являются лишь гипотетическим предположением. Кроме того, если имеет место “умышленная” дестабилизация обстановки, выражающаяся в приготовлении к поджогам, уничтожению имущества, использованию оружия в период массовых беспорядков, то такие действия должны быть квалифицированы как подготовка к массовым беспорядкам. Это является уголовно наказуемым деянием согласно Уголовного кодекса КР, где доказывается прямой умысел. В предлагаемой редакции обоснования неясно, чем будут являться такие действия — преступлением согласно УК КР или правонарушением согласно Кодекса о правонарушениях.
Сам проект закона также был существенно изменен. Неясно, какой из государственных органов предложил данную редакцию в ходе общественного обсуждения или согласования проекта, что может свидетельствовать о недостаточной прозрачности процесса. Это также может указывать на то, что изменения были внесены без должного учета мнений и предложений общественности, что нарушает принципы открытости и доступности обсуждения закона. Вместе с тем, согласно статье 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах», проекты нормативных правовых актов, затрагивающие интересы граждан и юридических лиц, а также регулирующие предпринимательскую деятельность, должны проходить общественное обсуждение, в том числе путем размещения на официальных сайтах нормотворческих органов. В случае отсутствия сайта, проекты могут публиковаться в СМИ. Кроме того, нормотворческий орган обязан обеспечить доступ к тексту проекта, принять и обобщить предложения участников обсуждения, а также подготовить итоговую информацию с обоснованием причин включения или исключения предложений из проекта. Однако окончательная редакция проекта не была выставлена на общественное обсуждение, и, в нарушение вышеуказанной статьи, не была представлена информация о причинах включения или невключения поступивших предложений и замечаний. В этой связи, мы считаем, что данный проект закона должен пройти широкие общественные обсуждения с привлечением средств массовой информации, представителей государственных органов, экспертов.
На наш взгляд, проект закона противоречит Конституции Кыргызской Республики, и в случае его реализации возможны несоразмерные ограничения прав и свобод человека.
1.Пунктом 7 статьи 2 Закона КР “О защите от недостоверной (ложной) информации” под недостоверной (ложной) информацией понимается — информация, содержащаяся на сайте в сети Интернет или на странице сайта в сети Интернет, не соответствующая действительности, порочащая честь, достоинство и деловую репутацию другого лица. В этой связи, неясно, каким образом порочащая честь, достоинство и деловую репутацию другого лица информация, может создать условия для нарушения общественного порядка. Что именно понимается под «условиями для нарушения общественного порядка»? Обращаем внимание, что неясно, каким образом будет определяться или оцениваться, какая информация создает условия для нарушения общественного порядка, а какая не создает. В такой формулировке это понятие может быть крайне широко интерпретировано и, как следствие, использовано для необоснованных ограничений на свободу слова. Даже если информация не наносит вреда чести, достоинству или репутации неких лиц и не представляет реальной угрозы для общественного правопорядка, такое определение наделяет правоприменителей полномочием чрезмерного произвольного вмешательства в право на свободу слова. В этом контексте такие нормы могут быть использованы для применения штрафов за распространение информации, которая не ведет к конкретным и очевидным последствиям для общественного порядка. Вместе с тем, согласно международным стандартам, ограничение свободы выражения должно быть применимо только в случае реальной угрозы для общественного порядка, а не гипотетической или потенциальной угрозы. Надо отметить, что в самой справке-обосновании не приведены примеры, которые могли бы иллюстрировать подобные ситуации и возможные последствия применения данного закона. Это, вероятно, связано с невозможностью привести такой пример, когда ложная информация, распространяемая через средства массовой информации или социальные сети, могла бы привести к «созданию условий для нарушения общественного порядка». Гипотетическая угроза, основанная на субъективной интерпретации правоприменителем не может представлять собой реальной угрозы общественному порядку (например, такие статьи из Кодекса о правонарушениях, как «Мелкое хулиганство», «Неповиновение законному требованию сотрудника органов внутренних дел», «Стрельба из огнестрельного, газового, пневматического, метательного и электрического оружия» и др.) или правам граждан.
2. В законопроекте не определено, что именно считается ложной информацией — о конкретном человеке или о фактах и событиях в целом. Если в случае распространения ложной информации пострадали честь, достоинство или репутация гражданина, то уже существующее гражданское законодательство предоставляет механизм защиты через суд. В частности, статья 18 Гражданского кодекса КР и Постановление Пленума Верховного суда КР дают возможность обращения в суд для защиты чести, достоинства и деловой репутации. В то время как в предложенной редакции законопроекта ответственность возлагается на органы власти, что лишает граждан возможности самим инициировать защиту своих прав, а также может препятствовать свободному обмену информацией, идеями и мнениями, что является важным для информированного публичного обсуждения, необходимого для демократического процесса. Определение того, о каком виде ложной информации идет речь — о человеке или о фактах — имеет важное значение для того, чтобы граждане и государственные органы могли четко понять, что является нарушением, а что нет. Отсутствие в законопроекте четкого понимания, идет ли речь о конкретном человеке или о фактах и событиях, также затрудняет разграничение ложной информации от ошибочной, что увеличивает вероятность неправомерного применения закона.
3. Отсутствие элемента заведомости в законопроекте позволяет приравнять умышленно ложные сведения к ошибочным, распространяемым по неосторожности или в благих целях. Это может привести к преследованию за добросовестное заблуждение, что будет восприниматься как несправедливое наказание. Следовательно, даже распространение информации, не являющейся заведомо ложной, но основанной на ошибочных фактах или недоразумении, может быть признано правонарушением. В отсутствие четкого разграничения этих понятий правоприменители могут начать применять закон в случаях, когда информация не имела злого умысла, а была просто ошибочной. Однако, распространение неточных сведений, которые могут быть результатом добросовестного заблуждения или ошибочной интерпретации, не должно влечь за собой наказание. В качестве примера приведем информацию от февраля 2025 года, когда в WhatsApp мошенниками с целью обмана доверчивых граждан была создана информация о якобы крупной инвестиционной поддержке Министерства водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности КР.[3] Люди, не имеющие полной информации о контексте, могли поверить в эти ложные сообщения и начать их распространять. В такой ситуации наказание в виде штрафа за распространение ложной информации может быть воспринято обществом как чрезмерное, особенно если доверчивые люди стали невольными жертвами мошенников, распространяя информацию, не зная о ее ложности. Важно учитывать, что такие случаи не всегда связаны с умышленным нарушением закона, а скорее с недостаточной осведомленностью и легковерием. В этом контексте наказание может выглядеть несправедливым, особенно если оно применяется к гражданам, которые не преследовали личную выгоду и не имели намерения нанести ущерб. Если такая ложная информация начинает распространяться среди людей, которые не обладают достаточной информацией, важно, чтобы в обществе существовали механизмы быстрого опровержения подобных фейков. Одним из таких механизмов является активная работа пресс-служб государственных органов и использование официальных источников информации, которые оперативно опровергают ложные сообщения и информируют граждан о настоящем положении дел. Это помогает предотвратить массовое распространение ложной информации и минимизировать ее последствия.
4. Обращаем внимание, что согласно пункта 9 Замечаний общего порядка 34 КПЧ ООН пункт 1 статьи 19 Международного пакта о гражданских и политических правах требует защищать право беспрепятственно придерживаться своих мнений. В отношении этого права Пакт не допускает каких-либо исключений или ограничений. Свобода придерживаться своих мнений включает в себя право поменять свое мнение в любое время и по любым причинам, если какое-либо лицо при этом делает свободный выбор. Ни одно лицо не может подвергаться ущемлению предусмотренных Пактом прав на основе своих действительных, подразумеваемых или предполагаемых мнений. Защищены мнения по любым вопросам, в том числе по политическим, научным, историческим, моральным или религиозным вопросам. Иными словами, привлекать к ответственности за распространение информации, по которой лицо добросовестно заблуждается, противоречит нормам международного права. В соответствии с требованиями статьи 32 Конституции КР: 1. Каждый имеет право на свободу мысли и мнения. 2. Каждый имеет право на свободу выражения своего мнения, свободу слова и печати. 3. Никто не может быть принужден к выражению своего мнения или отказу от него. Как видно, Конституция КР не ограничивает свободу мысли и мнения на том основании, что мнение ошибочное. То есть каждый имеет право на свободу мысли и мнения даже если оно неверное. Ограничения прав человека могут быть только в целях защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и свобод других лиц. При этом, вводимые ограничения должны быть соразмерными указанным целям. (статья 23 Конституции). Однако введение ответственности за распространение информации, по которой человек добросовестно заблуждается или имеет ошибочное мнение — несоразмерно и не является необходимым в демократическом обществе. Согласно части 1 статьи 63 Конституции КР запрещается принятие законов, ограничивающих свободу слова, печати и средств массовой информации. Тем не менее, данным законопроектом исключается право на добросовестную ошибку со стороны журналистов, средств массовой информации.
5. В соответствии с требованиями статьи 25, 26 Закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» в справке-обосновании к проекту закона должны быть указаны источники финансирования, нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования.
6. Несоразмерность. Следует отметить, что в качестве наказания по данной статье предусмотрен штраф в размере для физических лиц – 20 000 сомов, а для юридических лиц – 65 000 сомов. Согласно данным Национального статистического комитета КР на 2023 год, средняя заработная плата по Кыргызской Республике составляет 31 604 сомов и варьируется по территории Кыргызской Республике от 23 134 сомов (Ошская область) до 38 743 сомов (Иссык-Кульская область).[4] Чтобы выплатить этот штраф, физическому лицу придется забыть о расходах на семью и проживание на целый месяц. Именно для того чтобы добросовестные люди, совершившие реальное правонарушение, могли выплатить соразмерный штраф, в статье 31 Кодекса КР о правонарушениях предусмотрены максимальные размеры штрафа для физического и юридического лица. Стандартно, в данной статье Кодекса указан максимальный штраф для физического лица — 20 000 сомов, а для юридических лиц максимальный размер штрафа предусмотрен в 65 000 сомов за исключением случаев предусмотренных в данном кодексе. Однако в справке-обосновании законопроекта не указано, почему в данном случае предусмотрены максимальные размеры штрафов.
В связи с вышеизложенным, считаем, что отсутствие в диспозиции статьи признака заведомости; установление несоразмерных штрафов за распространение недостоверной информации по ошибке или недоразумению; диспропорция штрафов к реальным доходам граждан Кыргызстана; выполнение органами внутренних дел ненадлежащих функций по выявлению ложной информации в интернет-среде и определению достоверности или ложности распространяемой информации, несоответствие законопроекта требованиям правовой определенности, что делает его непредсказуемым и расплывчатым, — противоречит как конституционным гарантиям в части ограничения свободы выражения мнения, так и международным обязательствам Кыргызстана.
Принимая во внимание возможность использования пресс-служб государственных органов для опровержения недостоверной информации через государственные СМИ и официальные сайты, а также с учетом того, что законодательство Кыргызской Республики уже предусматривает эффективные механизмы защиты от распространения: недостоверных сведений, порочащих честь, достоинство и деловую репутацию (статья 18 Гражданского кодекса Кыргызской Республики), заведомо ложного сообщения о готовящемся взрыве, поджоге или других действиях, создающих угрозу для жизни людей или причинения тяжкого вреда (статья 259 Уголовного кодекса КР), а также ложных сведений, порочащих честь и достоинство кандидатов, политических партий и других лиц в период выборов (статьи 66 и 67 Кодекса Кыргызской Республики о правонарушениях), — мы обращаемся с просьбой к Жогорку Кенешу Кыргызской Республики отклонить данный законопроект.
[1] Проектом закона предлагалось внести дополнения в вышеназванный кодекс, а именно статью 109-3, предусматривающую ответственность за объявление, распространение ложных, вводящих в заблуждение или ошибочных сведений с использованием средств массовой информации, на сайте в сети Интернет, на странице сайта в сети Интернет с использованием социальных сетей. В качестве наказания предусмотрено наложение штрафа на физических лиц в размере 100 000 сомов, на юридических лиц – 200 000 сомов. Уполномоченным государственным органом для привлечения к ответственности предлагалось определить Министерство культуры, информации, спорта и молодежной политики Кыргызской Республики. http://koomtalkuu.gov.kg/ru/view-npa/4132
[2] https://kenesh.kg/ru/bills/663774
[3] https://kaktus.media/doc/517753_vladelcam_bolshih_saraev_v_selah_ne_bydyt_razdavat_dengi_ot_oae._eto_feyk.html
[4] https://stat.gov.kg/ru/statistics/trud-i-zarabotnaya-plata/
