Кабинет министров поддержал концепцию проекта закона группы депутатов Жогорку Кенеша во главе с Надирой Нарматовой о некоммерческих организациях.
Полный текст заключения кабмина к законопроекту
1. Статьей 1 законопроекта предлагается внести изменения в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях».
Так, пунктом 1 статьи 1 законопроекта предлагается установить, что под иностранной некоммерческой организацией понимается организация, не имеющая в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Кыргызской Республики в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.
Однако неясна необходимость определения понятия «иностранная некоммерческая организация». Так как статья 1 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» устанавливает, что указанный закон регулирует общественные отношения, возникающие в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией некоммерческих организаций, в том числе иностранных некоммерческих организаций, действующих на территории Кыргызской Республики.
В соответствии со статьей 2 вышеуказанного закона учредителями некоммерческих организаций могут быть юридические и дееспособные физические лица независимо от места регистрации юридических лиц и места жительства или гражданства физических лиц.
Членами некоммерческих организаций могут быть юридические и физические лица независимо от места регистрации юридических лиц и места жительства или гражданства физических лиц.
Таким образом, Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» уже определяет, что организация, созданная за пределами Кыргызской Республики, будет подпадать под иностранную организацию. Деятельность такой организации в настоящее время регулируется нормами Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях».
Согласно части 3 статьи 11 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», при необходимости уточнения терминов и понятий, используемых в нормативном правовом акте, в нем помещается статья (пункт), разъясняющая их значение. В соответствии с пунктом 5 инструкции по законодательной технике, утвержденной постановлением Жогорку Кенеша от 26 июня 2015 года № 5389-V, при использовании терминов следует исходить из их общепринятых определений. В случае необходимости в проекте дается определение (толкование) юридических, технических и других специальных терминов.
Поскольку дефиниции в нормативных правовых актах даются для раскрытия специфических терминов, требующих разъяснения, а также учитывая, что «иностранная некоммерческая организация» будет подпадать под общее определение термина «некоммерческая организация», предлагаем исключить из законопроекта определение термина «иностранная некоммерческая организация».
2. Абзацем четвертым пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается раскрыть определение термина «структурные подразделения иностранных некоммерческих организаций», под которым будут пониматься филиалы и представительства иностранных некоммерческих организаций, подлежащие государственной регистрации и приобретающие правоспособность на территории Кыргызской Республики со дня внесения в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих организаций сведений о соответствующем структурном подразделении в порядке, предусмотренном законодательством Кыргызской Республики.
Следует отметить, что в соответствии со статьей 84 Гражданского кодекса правоспособность юридического лица возникает в момент его создания. Статьей 86 Гражданского кодекса установлено, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации (перерегистрации) уполномоченным государственным органом в сфере регистрации юридических лиц в порядке, определяемом кабинетом министров Кыргызской Республики. Данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления, порядок ведения которого определяется уполномоченным государственным органом в сфере регистрации юридических лиц.
Таким образом, гражданским законодательством уже отрегулировано, что правоспособность юридического лица возникает с момента его государственной регистрации и включения в единый государственный реестр юридических лиц. При этом уполномоченным органом в сфере регистрации юридических лиц (далее — Министерством юстиции) не ведется отдельный реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих организаций. Поскольку статья 86 Гражданского кодекса не предусматривает требование о ведении отдельного реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих организаций, предлагаем абзац четвертый пункта 1 статьи 1 законопроекта исключить.
3. Абзацем пятым пункта 1 статьи 1 законопроекта предлагается дать определение понятию «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного представителя», под которым будет пониматься некоммерческая организация, созданная в Кыргызской Республике, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних обществ) (далее — иностранные источники), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Кыргызской Республики.
Согласно абзацам шестому и седьмому пункта 1 статьи 1 проекта некоммерческая организация признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Кыргызской Республики, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.
К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, социальной поддержки инвалидов, защиты материнства и детства, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, а также благотворительная деятельность.
Во-первых, отмечаем, что многие некоммерческие организации получают финансирование от иностранных источников, в том числе в рамках реализации определенных грантов. При этом на такие организации будут распространяться все требования законодательства о некоммерческих организациях. Относительно участия некоммерческих организаций в интересах иностранных источников отмечаем следующее. В предлагаемом законопроекте не раскрыт механизм, каким образом и исходя из каких критериев будет определяться, что некоммерческая организация осуществляет деятельность в интересах иностранных источников. Ввиду чего предлагаем установить четкий механизм и критерии, которые позволят определить участие некоммерческой организации в интересах иностранного источника.
Кроме того, во избежание широкой трактовки предлагаемых норм следует уточнить механизм и критерии определения наличия в деятельности некоммерческих организаций целей или задач воздействовать на изменение проводимой государственными органами государственной политики, а также формирования общественного мнения в указанных целях.
Во-вторых, пунктом 1 статьи 84 Гражданского кодекса установлено, что юридическое лицо может иметь гражданские права, соответствующие целям деятельности, предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
В случае осуществления деятельности, запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями законодательства, либо при систематическом осуществлении деятельности, противоречащей уставным целям юридического лица, некоммерческая организация может быть ликвидирована решением суда на основании статьи 96 Гражданского кодекса.
Ввиду чего отмечаем, что законодательством Кыргызской Республики установлен запрет на осуществление деятельности, противоречащей уставным целям некоммерческой организации.
Одновременно предлагаем в абзаце седьмом пункта 1 статьи 1 законопроекта после слова «в области» дополнить словом «образования».
4. Пунктом 2 статьи 1 законопроекта предлагается статью 17 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» изложить в новой редакции.
Согласно абзацу второму предлагаемой редакции статьи 17, годовая бухгалтерская отчетность структурного подразделения иностранной некоммерческой организации, если иное не предусмотрено международным договором Кыргызской Республики, и годовая бухгалтерская отчетность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного представителя, подлежат обязательному аудиту.
Обращаем внимание, что в соответствии со статьей 3 Закона Кыргызской Республики «Об аудиторской деятельности» аудит может быть обязательным и инициативным. Ежегодному обязательному аудиту подлежат субъекты публичного интереса, субъекты крупного предпринимательства, являющиеся таковыми в соответствии с законодательством Кыргызской Республики в области бухгалтерского учета. Согласно статье 1 Закона Кыргызской Республики «О бухгалтерском учете», под субъектом публичного интереса понимается субъект, являющийся:
- эмитентом, ценные бумаги которого включены в листинг фондовой биржи;
- банком или иным финансово-кредитным учреждением, лицензируемым Национальным банком Кыргызской Республики;
- инвестиционным фондом, страховой компанией, негосударственным пенсионным фондом.
Таким образом, предлагаемые положения не соотносятся с требованиями законодательства об аудиторской деятельности и бухгалтерском учете.
Также проект редакции статьи 17 предусматривает, что размеры и структура доходов некоммерческой организации, а также сведения о размерах и составе имущества некоммерческой организации, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческой организации не могут быть предметом коммерческой тайны. Между тем, согласно статье 1 Закона Кыргызской Республики «О коммерческой тайне», под коммерческой тайной понимаются не являющиеся государственной тайной сведения, связанные с производством, технологией, управлением, финансовой и другой деятельностью хозяйствующего субъекта, разглашение которых может нанести ущерб его интересам. Сведения, составляющие коммерческую тайну, являются собственностью субъекта предпринимательства либо находятся в его владении, пользовании, распоряжении в пределах, установленных им в соответствии с законодательством. Согласно статье 4 Закона «О коммерческой тайне», к субъектам коммерческой тайны относятся физические и юридические лица Кыргызской Республики, а также других государств, занимающиеся предпринимательской деятельностью на территории Кыргызской Республики.
Учитывая изложенное, отмечаем, что не все некоммерческие организации осуществляют предпринимательскую деятельность. Ввиду чего требование относительно коммерческой тайны будет применимо не ко всем некоммерческим организациям, а лишь к тем, которые осуществляют предпринимательскую деятельность.
Относительно предусмотренного проектом наличия приказа (распоряжения) руководителя уполномоченного органа, изданного на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям как основания для проведения внеплановой проверки некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного представителя, необходимо отметить следующее.
В соответствии со статьей 2 Конституционного закона «О прокуратуре Кыргызской Республики» прокуратура составляет единую систему, на которую возлагается в том числе надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов Кыргызской Республики органами государственной власти (за исключением деятельности Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики в сфере подготовки и проведения выборов и референдумов, акыйкатчы (омбудсмена) Кыргызской Республики в сфере контроля за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина), местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и организациями, деятельность которых финансируется из государственного и местного бюджетов, государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями, функционирующими на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования, а также иными юридическими лицами с государственной долей участия, надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов органами, осуществляющими следствие и оперативно-разыскную деятельность, надзор за законностью в сфере государственной правовой статистики и учета; надзор за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов при исполнении судебных решений по уголовным делам, а также при применении мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан.
Таким образом, некоммерческие организации не предусмотрены в вышеуказанном перечне субъектов, за которыми органы прокуратуры осуществляют надзор.
По вопросу права уполномоченного органа в сфере государственной регистрации запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческих организаций у органов государственной статистики, налоговых органов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций, предусмотренного проектом, необходимо отметить, что в соответствии со статьей 66 Закона Кыргызской Республики «О банках и банковской деятельности» банковской тайной признаются любые сведения, которые были переданы клиентом банку либо созданы банком, либо возникли иным образом в связи с взаимоотношением банка с клиентом, включая их преддоговорные отношения, в ходе осуществления банковской деятельности.
Согласно статье 67 данного закона, банк вправе предоставить информацию, составляющую банковскую тайну, любым лицам по отдельному письменному согласию клиента, если иное не предусмотрено данной статьей. Так, согласно статье 67 указанного закона, информация, составляющая банковскую тайну, предоставляется банком суду — на основании судебного акта, органам финансовой разведки — в соответствии с законодательством в сфере противодействия финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов, уполномоченному государственному налоговому органу — для целей налогообложения в соответствии с налоговым законодательством, уполномоченному налоговому органу — для целей налогообложения в соответствии с налоговым законодательством Кыргызской Республики; кредитным бюро — в соответствии с законом в сфере обмена кредитной информацией; наследникам (правопреемникам) клиента или их законным представителям — при представлении документов, подтверждающих права наследования (правопреемства), предусмотренные законодательством Кыргызской Республики, а также государственным нотариальным конторам по находящимся в их производстве наследственным делам о вкладах умерших вкладчиков — на основании официального запроса нотариальной конторы о предоставлении информации. Информация, составляющая банковскую тайну, предоставляется любым иным лицам, не указанным в частях 2 и 3 обозначенной статьи, исключительно на основании судебного акта.
Кроме того, согласно статье 773 Гражданского кодекса, банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету, сведений о клиенте и любой другой информации, которая была доверена или стала известной банку в процессе отношений между банком и клиентом.
Между тем Гражданский кодекс Кыргызской Республики в соответствии со статьей 6 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» обладает более высокой юридической силой, чем закон.
5. Законопроектом предлагается предоставить полномочия уполномоченному органу в сфере государственной регистрации (далее — Министерство юстиции) по контролю над соответствием деятельности некоммерческой организации целям, предусмотренным ее учредительными документами, и законодательству Кыргызской Республики. Министерство юстиции будет вправе:
- запрашивать у органов управления некоммерческой организации их распорядительные документы;
- запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности некоммерческих организаций у органов государственной статистики, налоговых органов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у кредитных и иных финансовых организаций;
- направлять своих представителей для участия в проводимых некоммерческой проводить проверки соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами, в порядке, установленном уполномоченным органом;
- в случае выявления нарушения законодательства Кыргызской Республики или совершения некоммерческой организацией или ее структурным подразделением действий, противоречащих целям, предусмотренным ее учредительными документами, вынести ей письменное предупреждение с указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не менее месяца. Предупреждение, вынесенное некоммерческой организации, может быть обжаловано в вышестоящем органе или в суде;
- приостанавливать своим решением на срок не более шести месяцев деятельность некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного представителя, которая не подала заявление о включении ее в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного представителя, в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.
Следует отметить, что действующее законодательство предусматривает обязательства некоммерческих организаций по представлению соответствующих отчетов в уполномоченные органы. Так, согласно статье 17 Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях», сведения о структуре поступлений в некоммерческую организацию и информация о размере и составе имущества организации представляются в государственные органы в соответствии с законодательством Кыргызской Республики. Некоммерческая организация (за исключением государственных и муниципальных учреждений), осуществляющая деятельность за счет денежных и материальных средств, предоставленных на безвозмездной основе, ежегодно до 1 апреля размещает на сайте уполномоченного налогового органа сводную информацию за предыдущий год об источниках формирования денежных средств, направлениях их расходования, а также сведения о приобретенных, используемых и отчуждаемых имуществах.
В реализацию данной нормы постановлением кабинета министров «О мерах по реализации требований Закона Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» от 22 марта 2022 года № 147 утверждены:
- форма сводной информации некоммерческой организации об источниках формирования денежных средств, направлениях их расходования, а также о приобретенном, используемом и отчуждаемом имуществе;
- порядок представления сводной информации некоммерческой организации об источниках формирования денежных средств, направлениях их расходования, а также о приобретенном, используемом и отчуждаемом имуществе.
Кроме того, в соответствии с требованиями статьи 16 Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию террористической деятельности и легализации (отмыванию) преступных доходов» высокорискованные некоммерческие организации обязаны составлять финансовые отчеты о своих доходах и расходах, о проведенных операциях (сделках) со средствами, а также хранить их не менее пяти лет.
Информация о вышеуказанных принятых мерах предоставляется органу финансовой разведки на основе его письменного запроса.
В случае наличия у некоммерческой организации подозрения об ее использовании в финансировании террористической деятельности данная некоммерческая организация направляет соответствующее сообщение в органы финансовой разведки, внутренних дел и национальной безопасности.
Между тем возложение на Министерство юстиции функций по контролю за деятельностью некоммерческих организаций, в том числе связанных с финансовой отчетностью, не соответствует вырабатываемой политике и полномочиям, установленным в положении о Министерстве юстиции, утвержденном постановлением кабинета министров Кыргызской Республики от 5 марта 2021 года № 78. Предлагаемый перечень функций не свойственен деятельности органов юстиции, поскольку на сегодняшний день регистрация юридических лиц носит заявительный характер.
Контроль за деятельностью некоммерческих организаций, в том числе проверка финансовых отчетов требует специфических и отраслевых познаний в сфере составления такой отчетности, которыми Министерство юстиции не обладает.
Кроме того, законопроект не предусматривает четких механизмов реализации функций по контролю за деятельностью некоммерческих организаций.
Также в справке-обосновании к проекту указано, что на сегодняшний день, по данным Министерства юстиции, в Бишкеке зарегистрировано 18 500 различных некоммерческих организаций.
При этом отмечаем, что по состоянию на июнь 2023 года в Единой базе данных юридических лиц Министерства юстиции зарегистрировано около 29 130 некоммерческих организаций в организационно-правовых формах — общественное объединение, фонд и учреждение, а именно: общественные объединения — 10 313, фонды — 7 504 и учреждения — 11 313.
При этом за последние годы с развитием экономических отношений наблюдается тенденция увеличения создания юридических лиц.
Следует отметить, что в структурном подразделении Министерства юстиции предусмотрено 7 штатных единиц, на которые возложены обязанности по ведению политики в сфере регистрации, мониторинга осуществления и порядка регистрации территориальными управлениями, а также осуществления деятельности по государственной регистрации (перерегистрации), регистрации прекращения деятельности политических партий, филиалов (представительств) в пределах предоставленных законодательством полномочий.
В случае принятия представленного проекта на Министерство юстиции будет возложена несвойственная характеру его деятельности значительная нагрузка и потребуется пересмотр его структуры, в том числе штатной численности.
В то же время на постоянной основе происходит процесс постоянной оптимизации органов государственной власти, по итогам которой наблюдается сокращение штатной численности государственных органов.
В соответствии со статьей 26 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» нормативные правовые акты, реализация которых влечет финансирование из государственного бюджета, не подлежат принятию до определения по ним источника финансирования. Кроме того, к проекту закона не приложены финансово-экономические расчеты, связанные с реализацией проекта.
Учитывая изложенное, предлагаем исключить из законопроекта положения, которые предлагают возложить на Министерство юстиции ряд полномочий по контролю за деятельностью некоммерческих организаций.
6. Помимо этого, учитывая что данным законопроектом предусмотрено существенное изменение процедур осуществления деятельности иностранных некоммерческих организаций на территории Кыргызской Республики, в справке-обосновании к законопроекту отмечено, что предложения по итогам общественного обсуждения не были приняты. Обращаем ваше внимание, что в соответствии со статьей 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» общественное обсуждение проекта нормативного правового акта обеспечивается нормотворческим органом путем подготовки по результатам общественного обсуждения итоговой информации о поступивших предложениях с обоснованием причин включения либо невключения их в проект нормативного правового акта. Итоговая информация отражается в справке-обосновании к проекту нормативного правового акта.
Кроме того, необходимо отметить, что ранее при рассмотрении аналогичных законопроектов, в соответствии с которыми регламентировалась работа некоммерческих организаций и внедрялся государственный контроль по их деятельности, со стороны международных партнеров выражались опасения, что после принятия данного документа в Кыргызской Республике начнутся политические «гонения неугодных лиц» и некоммерческих организаций.
В данном контексте необходимо отметить, что в случае повтора подобного сценария с учетом членства Кыргызской Республики в СПЧ ООН на Кыргызскую Республику может усилиться политическое давление со стороны международных партнеров, в том числе на международных площадках.
7. Статьей 2 проекта предлагается внести изменения в Уголовный кодекс Кыргызской Республики. Так, проектом предлагается предусмотреть ответственность за создание некоммерческих организаций, посягающих на личность и права граждан.
Согласно статье 2 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение, содержатся в нормативных правовых актах. Соответственно ответственность, в том числе и уголовная, должна быть предусмотрена за нарушение конкретных требований, предусмотренных нормативными правовыми актами.
Однако предлагаемая диспозиция носит расплывчатый характер, предоставляющий возможность широкой трактовки для субъектов, которые будут вправе применять предлагаемую статью.
В связи с чем отмечаем, что ответственность, в том числе и уголовная должна устанавливаться за нарушение конкретных требований и запретов, установленных законодательством.
8. Пунктом 2 статьи 3 проекта предлагается поручение кабинету министров Кыргызской Республики в месячный срок привести свои нормативные правовые акты в соответствие с указанным законом.
Так, согласно статье 24 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», в случаях, если для применения нормативного правового акта необходимо внесение изменений и дополнений в другие нормативные правовые акты, к вносимому проекту нормативного правового акта должны быть приложены проекты нормативных правовых актов с указанными изменениями и дополнениями.
9. Согласно статье 19 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики», проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев регулирования предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы, подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной правительством Кыргызской Республики.
В соответствии с пунктом 3 Методики проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства, утвержденной постановлением кабинета министров Кыргызской Республики от 10 августа 2022 года № 444, под требования проведения АРВ подпадают нормативные правовые акты, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, которые в той или иной степени определяют/изменяют существующий порядок использования предпринимателями собственных или заемных средств, уровень риска для предпринимательской деятельности, имущественную ответственность предпринимателей, а также условия, влияющие на возможность и размеры получения ими прибыли.
В связи с этим, в соответствии с вышеуказанной методикой, необходимо провести анализ регулятивного воздействия на проект закона.
На основании вышеизложенного кабинет министров, поддерживая концепцию законопроекта, отмечает о необходимости доработки проекта Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях» и в Уголовный кодекс Кыргызской Республики)» с учетом замечаний и предложений, изложенных в настоящем заключении.
