Эксперты ОФ «Правовая клиника «Адилет» попытались разобраться в проблемах законопроекта «О некоммерческих неправительственных организациях». Правозащитники обеспокоены законодательными инициативами, направленными на сужение гражданского пространства и ограничение фундаментальных прав и свобод человека — например, законопроектами «О средствах массовой информации» и «О некоммерческих неправительственных организациях». Отмечается, что подобного рода инициативы существовали и ранее, и каждый раз общественность отстаивала свои права на свободу слова, выражения своего мнения, объединения и т. д. Но в последнее время, по мнению специалистов, ситуация усугубляется.
Ниже приведен полный текст статьи.
«На сегодняшний день существуют две законодательные инициативы, касающиеся регулирования деятельности некоммерческих организаций (НКО). Первая является продуктом администрации президента КР, вторая — депутатов Жогорку Кенеша КР. В целом можно отметить, что оба законопроекта вводят жесткие ограничения права каждого на свободу объединения, защищаемого международно-правовыми документами и Конституцией КР.
В чем же заключаются проблемы законопроекта «О некоммерческих неправительственных организациях», инициированного администрацией президента КР?
1. Усиление контроля, в том числе финансового, за деятельностью НКО
Законопроектом устанавливаются требования к отчетности НКО, а также государственный надзор и контроль за деятельностью НКО.
Так, проектом предлагается обязать НКО представлять органам государственной статистики и налоговым органам, Министерству юстиции КР, органам прокуратуры КР информацию о своей деятельности, документы, содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также документы о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.
Законопроектом установлено, что размеры и структура доходов НКО, а также сведения о размерах и составе имущества НКО, о ее расходах, численности и составе работников, об оплате их труда, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности НКО не могут быть предметом коммерческой тайны, что противоречит положениям Закона «О коммерческой тайне».
Также законопроект предусматривает права государственных органов запрашивать и получать информацию о финансово-хозяйственной деятельности НКО у органов государственной статистики, налоговых органов и иных органов государственного надзора и контроля, а также у банковских учреждений и иных финансовых организаций. В этой связи необходимо отметить, что подобное ограничение прав НКО не соответствует требованиям гражданского законодательства и законодательства о банковской деятельности.
Все изложенные в законопроекте механизмы надзора и контроля за деятельностью НКО грубым образом нарушают границы допустимого вмешательства в реализацию прав человека на свободу объединения, неприкосновенность частной жизни, а также принципа автономии воли.
Следует отметить, что действующее законодательство уже предусматривает обязательства НКО по предоставлению органам налоговой службы, Социального фонда и статистики информации о своей деятельности, включая сведения о финансовом положении, наличии имущества, источниках формирования денежных средств, направлениях их расходования, используемом имуществе, численности и составе работников, оплате их труда и т. д. Соответствующие государственные органы располагают широкими возможностями для осуществления контроля за соблюдением некоммерческими организациями требований законов и других обязательных актов. При этом институты государственной власти вправе также принимать соответствующие меры в случае выявления нарушений со стороны представителей некоммерческого сектора.
В этой связи отнесение контрольных и надзорных функций за деятельностью НКО дополнительно и к полномочиям Министерства юстиции, органов прокуратуры противоречит законодательству КР.
2. Иностранные граждане и лица без гражданства лишаются права выступать в качестве учредителей НКО
Вместе с тем необходимо напомнить, что, согласно ст. 36 Конституции, каждый имеет право на свободу объединения. Данное право закреплено в главе 2 «Личные права и свободы» Конституции, в которой прописаны гарантии, принадлежащие каждому человеку вне зависимости от принадлежности к гражданству КР.
Более того, как участник всех основных международных договоров по правам человека, Кыргызстан обязан соблюдать международные стандарты, гарантирующие каждому человеку право на свободу мирных собраний и ассоциаций (ст. 20 Всеобщей декларации прав человека и ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах).
Иностранные граждане, постоянно проживающие в Кыргызстане, как следует из Закона «О правовом положении иностранных граждан в Кыргызской Республике», имеют право вступать на общих основаниях с гражданами КР в общественные объединения, не преследующие политические цели, если это не противоречит уставам (положениям) этих объединений.
Пользование правом на свободу ассоциации не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
Однако инициатор законопроекта не предоставляет каких-либо обоснований для установления запрета на создание НКО иностранными лицами и лицами без гражданства.
3. Усложненная процедура регистрации НКО и филиалов, представительств иностранных НКО
Действующее положение о порядке государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств) регулирует отношения, возникающие при государственной регистрации (перерегистрации) и регистрации прекращения деятельности юридических лиц, филиалов (представительств) на территории Кыргызстана, в том числе некоммерческих организаций и структурных подразделений иностранных юридических лиц. В этой связи возникает вопрос о необходимости в проекте закона предусматривать иной порядок (перечень документов, сроки) государственной регистрации НКО, структурных подразделений иностранных НКО, а также отказ в их государственной регистрации. Для чего предусматривать два разных порядка регистрации юридических лиц с одинаковыми организационно-правовыми формами, филиалов, представительств, отличающихся лишь страной регистрации их учредителя? Ведь регистрация НКО, учредителями которых будут выступать государственные органы, а также филиалов и представительств НКО, зарегистрированных в Кыргызстане, будет регулироваться обозначенным положением.
Кроме того, согласно п. 101 вышеуказанного положения, регистрирующим органом, т. е. Министерством юстиции, ведется единый государственный реестр юридических лиц, филиалов (представительств), содержащий сведения о зарегистрированных (перерегистрированных) и прекративших деятельность юридических лицах, филиалах (представительствах). С какой целью законопроектом предлагается Министерству юстиции дополнительно вести отдельный реестр филиалов и представительств иностранных НКО?
4. Обязательная перерегистрация всех действующих НКО
Законопроектом поручается кабинету министров КР до 31 декабря 2023 года провести перерегистрацию некоммерческих организаций. Вместе с тем, учитывая, что по состоянию на 2020 год в Кыргызстане было зарегистрировано более 33 тыс. НКО, а человеческие ресурсы Министерства юстиции ограничены, возникает риск ликвидации тысяч НКО, которые по объективным причинам не успеют пройти процедуру перерегистрации в столь сжатые сроки.
5. Упрощена процедура ликвидации НКО
Законопроект предусматривает перечень оснований для ликвидации НКО и структурных подразделений иностранных НКО, который не является исчерпывающим, что говорит об отсутствии соразмерности наказаний за различные по степени тяжести нарушения.
В то же время следует отметить, что статья 96 Гражданского кодекса содержит основания для ликвидации юридического лица.
Также Гражданский кодекс предусматривает право налогового органа обратиться в суд с заявлением о принудительной ликвидации юридического лица в случае непредоставления им отчетов в налоговый орган в течение одного года. Вместе с тем законопроектом предлагается предоставить право обращаться в суд для принудительной ликвидации НКО также и Генеральной прокуратуре и Министерству юстиции, еще и наделяя Генеральную прокуратуру функцией надзора за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов КР неправительственными организациями, структурными подразделениями иностранных неправительственных организаций, что противоречит статье 2 Конституционного закона «О прокуратуре Кыргызской Республики», согласно которой к компетенции прокуратуры относится надзор за точным и единообразным исполнением законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти, местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями и организациями, деятельность которых финансируется из государственного и местного бюджетов, государственными и муниципальными учреждениями и предприятиями, функционирующими на принципах полного хозяйственного расчета и самофинансирования, а также иными юридическими лицами с государственной долей участия.
В свою очередь, в соответствии с положением о Министерстве юстиции КР (утверждено постановлением правительства КР от 5 марта 2021 года №78), Министерство юстиции является государственным органом исполнительной власти, обеспечивающим функции по разработке и реализации государственной политики в области нормативного правового регулирования, судебно-экспертной, адвокатской, нотариальной, пробационной и уголовно-исполнительной деятельности, обеспечению представления интересов Кыргызстана и кабинета министров в арбитражных судах, международных судах, международных арбитражных судах, иностранных судах, третейских судах и иных специализированных судах, в Верховном суде, Конституционном суде и местных судебных органах, а также интересов государственных органов КР в арбитражных судах, международных судах, международных арбитражных судах, иностранных судах, третейских судах и иных специализированных судах.
Зачастую подобного рода законодательные инициативы, направленные на установление жесткого контроля за деятельностью НКО, которые получают финансирование, в том числе от иностранных источников, оправдываются наличием аналогичного закона в США. Но стоит отметить, что по закону США 1938 года об иностранных агентах («Акт о регистрации иностранных агентов» (FARA) в США в реестр иностранных агентов попадают прежде всего организации и физические лица, лоббирующие интересы другого государства, при этом бремя доказывания, что целью предполагаемых «агентов» действительно было влияние на политику США, лежит на американских властях. «Политическая деятельность» в FARA понимается как лоббистская, т. е. как прямое взаимодействие с должностными лицами США от имени клиента по вопросам внесения изменений в законодательство США, осуществления государственных программ и утверждения каких-либо лиц на государственные посты. В подобных случаях организация, получающая иностранное финансирование, подлежит регистрации в Министерстве юстиции США в качестве иностранного агента и вправе продолжить заниматься лоббистской деятельностью.
В свою очередь организации гражданского общества США, осуществляющие деятельность в сферах прав человека, демократии, верховенства права и социальной помощи и получающие иностранное финансирование, не подлежат регистрации как иностранные агенты.
Какие же негативные последствия может за собой повлечь принятие законопроекта в предложенной редакции:
- нарушаются положения Конституции, действующего законодательства, международно-правовых документов.
Так, как ранее было упомянуто, в соответствии со ст. 36 Конституции каждый имеет право на свободу объединения. При этом, согласно статье 8 Конституции, в Кыргызстане могут создаваться политические партии, профессиональные союзы и другие общественные объединения для реализации и защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина.
Также, согласно Конституции КР, вступившие в установленном законом порядке в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы КР.
Кыргызстан является участником ряда международных договоров в области прав человека, в том числе провозглашающих право на свободу объединений, включая Всеобщую декларацию прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах и другие международно-правовые документы. Свобода объединения является основой демократии и верховенства закона, обеспечивая действенность участия неправительственных организаций в социальной и экономической политике.
Кроме того, нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом, поскольку для коммерческих организаций действуют одни правила для создания и деятельности, в то время как для НКО законопроектом предлагается установить иные. При этом стоит отметить, что для НКО, которые будут создаваться государственными органами, сохранится действующий порядок регистрации, что приведет к дискриминации, конфликту интересов и коррупции.
Вместе с тем, в соответствии с руководящими принципами по свободе объединений, разработанными совместно БДИПЧ ОБСЕ и Венецианской комиссией, законодательство должно обеспечить, чтобы процедура уведомления или регистрации была как можно более простой и, во всяком случае, не более обременительной, чем процедура, предусмотренная для других образований, — скажем, для коммерческих предприятий.
- сокращение рабочих мест и налоговых поступлений в республиканский бюджет.
Как известно, многие проекты и программы осуществляются в нашей стране через неправительственные организации (проекты по обеспечению чистой питьевой водой, развитию образования, программы по оказанию бесплатной юридической помощи населению, по поддержке жертв семейного насилия). В этой связи принятие законопроекта приведет не только к закрытию НКО, что, как следствие, повлечет за собой рост числа людей, оставшихся без работы и сокращение поступлений финансовых средств в республиканский бюджет от деятельности НКО, но и к снижению количества и качества оказываемой помощи населению в различных областях (образование, здравоохранение и др.).
- возникновение риска радикализации общества.
Любые законодательные инициативы, направленные на ограничение прав и свобод человека, обоснованно вызывают недовольство со стороны населения, поскольку нарушается обязательство государственной власти служить всему обществу и осуществлять свои полномочия в интересах народа.
В заключение следует отметить, что в настоящее время чрезвычайно важно прийти к консенсусу и объединиться государству с НКО для решения существующих проблем экономического, социального, правового характера. А это возможно достигнуть лишь через вовлечение гражданского общества в решение проблем. Не стоит забывать, что НКО не раз оказывали помощь государству и его гражданам как во времена конфликтных и чрезвычайных ситуаций, так и при решении острых проблем, которым государство не уделяет должного внимания.
Государству следует принять меры по укреплению единства в решении стоящих проблем, поскольку одни лишь заявления об объединении без принятия конкретных действий приводят к снижению доверия со стороны населения к органам государственной власти, что является крайне нежелательным, прежде всего для последних.
