Предложения и замечания на законопроект КР «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики
(в Кодекс Кыргызской Республики о правонарушениях и Законы Кыргызской Республики «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию в Кыргызской Республике», «О средствах массовой информации»)
(подготовлено Общественным фондом «Институт Медиа Полиси»)
17 марта 2023 года на Едином портале общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов КР был размещен проект закона КР «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (в Кодекс КР о правонарушениях и Законы КР «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию в Кыргызской Республике», «О средствах массовой информации»). Пакет документов размещен по адресу: http://www.kenesh.kg/ru/article/show/10431/na-obshtestvennoe-obsuzhdenie-s-17-marta-2023-goda-vinositsya-proekt-zakona-o-vnesenii-izmeneniy-v-nekotorie-zakonodatelynie-akti-kirgizskoy-respubliki-v-kodeks-kirgizskoy-respubliki-o-pravonarusheniyah-i-zakoni-kirgizskoy-respubliki-o-merah-po-preduprezhdeniyu-prichineniya-vreda-zdorovyyu-detey-ih-fizicheskomu-intellektualynomu-psihicheskomu-duhovnomu-i-nravstvennomu-razvitiyu-v-kirgizskoy-respublike-o-sredstvah-massovoy-informatsii. Инициатором данных изменений выступила депутат Жогорку Кенеша Исаева Д.
Краткое резюме
Данный законопроект предлагает:
- Дополнить уже существующий закон КР «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию в Кыргызской Республике» двумя новыми статьями и внести частичные изменения в другие статьи.
Проект новой статьи «2-1» устанавливает «виды информации, причиняющие вред здоровью и развитию детей». В первой части – список информации, запрещенной к распространению среди детей. Во второй части — предпринимается попытка сформулировать список информации, которая должна быть ограниченной.
Вторая новая статья «3-1» – устанавливает «дополнительные требования к распространению информации посредством информационно -телекоммуникационных сетей (в том числе Интернет) и к обороту информационной продукции, запрещенной для детей». Первая часть статьи предъявляет требования «операторам связи, оказывающих телематические услуги связи в пунктах коллективного доступа», которые предоставляют «доступ к информации, распространяемой посредством информационно-телекоммуникационных сетей (в том числе Интернет)», «при условии применения технических и программно-аппаратных средств для защиты детей» от вредной информации. Вторая часть распространяется на производителей и распространителей «печатной и иной полиграфической продукции, запрещенной для детей». Если продукция предназначена «для неопределенного круга лиц», и распространяется «в местах доступных для детей», такая продукция «не должна содержать информацию, причиняющую вред» детям. Запрещенная информация, допускается к распространению только в запечатанных упаковках.
Частично были внесены дополнения в понятийный аппарат (ст.1), а в статье 3 установлены требования к программам и передачам не новостного характера — которые «должны иметь возможность технического ограничения доступа к их просмотру несовершеннолетними».
- Также в пакет проекта вошли еще дополнения в Кодекс о правонарушениях[1] в статью 74 «Нарушение требований законодательства о мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию» (устанавливается ответственность в виде штрафов за распространение для детей запрещенной информации, причиняющей им вред здоровью или развитию). А статья 471 обязывает уполномоченный орган рассматривать дела по статье 74.
- В законе КР «О средствах массовой информации»[2] дополнили статью 23. В действующий Перечень информации, не подлежащей публичному распространению, добавили новый запрет — «распространение информации, причиняющей вред здоровью и физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, запрещенной для распространения среди детей».
Предлагаемый законопроект нацелен на разрешение проблемы обеспечения информационной безопасности детей в информационно-телекоммуникационных сетях, включая Интернет.
Проведя анализ инициативы депутата Исаевой Д., Институт Медиа Полиси пришёл к выводу, что представленный на обсуждение проект закона имеет существенные недостатки и, в целом, противоречит Конституции Кыргызской Республики и нормам международного права. В части касающейся регулирования интернета, законопроект представляет собой чрезвычайно запутанный и непоследовательный законодательный акт, который подорвет свободу слова и информации, при этом в конечном итоге окажется неэффективным в достижении заявленной цели — сделать Интернет более безопасным местом для детей.
Существенные недостатки проекта закона:
— заявленная цель законопроекта о создании безопасной информационной среды для детей не соответствует нормам самого законопроекта о регулировании отношений по защите детей от вредной информации, при этом в полной мере механизмы по созданию безопасной информационной среды для детей не представлены;
— допускает серьезные риски неправомерных отступлений от гарантий прав человека на свободное выражение мнения, защищаемых Конституцией страны и международными договорами, участником которых является Кыргызстан;
— не отрегулировано участие родителей, ответственных, в первую очередь, за развитие ребенка и не предусмотрен тот факт, что доступ к любой информации, в том числе причиняющий вред здоровью, может быть предоставлен и самими родителями;
— вводит несоразмерные ограничения и запреты для СМИ, операторов информационно-телекоммуникационных сетей, включая Интернет, блогеров и обычных пользователей социальных сетей при распространении печатной и аудиовизуальной информации, причиняющей вред здоровью или развитию детей;
— не отрегулировано участие представителей медиа индустрии в формировании политики и ее реализации, что не соответствует международным стандартам и общей логике включения в процесс специалистов из регулируемой области.
— устанавливает требования, которые носят чрезвычайно расплывчатый и оценочный характер, что противоречит принципу правовой определенности и создает в правоприменительной практике условия для субъективизма и широкого толкования положений документа;
— без законного основания дифференцирует виды информации на запрещенные и ограниченные в отсутствии каких-либо характеристик;
— предоставляет возможность уполномоченному органу контролировать и вмешиваться в контент СМИ, блогеров и активных пользователей социальных сетей;
— устанавливает ряд условий, ограничивающих права детей и взрослых на свободное получение информации;
— требует от поставщиков и распространителей информационного продукта проставления «знака информационной продукции» в отсутствие разработанных квалифицирующих признаков возрастного разграничения;
— устанавливает неправомерные процедуры, носящие непрозрачный характер, и способствующие возникновению коррупционных схем;
— требует от производителей и распространителей информации исполнения определенных действий без наличия разработанных процедур;
— дополняет понятийный аппарат новыми терминами, не раскрывая их смысл;
— употребляемая терминология требует тщательной и глубокой редакционной доработки, содержание текста проекта требует логической, стилистической и грамматической переработке;.
— требует существенного изменения с учетом рекомендаций, основанных на международном праве и практике других демократических стран, в которых действует сходное законодательство;
— нуждается в проведении анализа регулятивного воздействия, а также в финансово-экономической оценке, которая должна подтвердить либо опровергнуть заявление инициатора проекта закона об отсутствии расходов из государственного бюджета при его реализации.
При проведении анализа вышеуказанного законопроекта, в фокусе требующего внимания оказались проблемы: понятийного аппарата; разделение видов информации на запрещенную и ограниченную; введение распространителям новых требований, которые влекут дополнительные финансовые расходы; а также вопросы, касающиеся разработке возрастной классификации, и информации, представляющей особую ценность (культурную, историческую, художественную и др.); технических инструментов при ограничении информации и ряд других, которые подлежат рассмотрению.
Сам проект представляет собой очередное копирование закона Российской Федерации «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». И, как уже принято в практике наших законодателей, никто даже не пытается заимствованный текст адаптировать к национальному законодательству. В результате — сплошное противоречие и нестыковка с национальным и международным правом.
В качестве подтверждения можно привести прошлогодний пример с новым законопроектом «О средствах массовой информации», представленным Администрацией Президента, который также был списан с российского закона и содержал большую часть негативных положений, незаконно ограничивающих права журналистов и деятельность медиа организаций (https://media.kg/wp-content/uploads/2022/10 /analiz-zakonoproekta-o-sredstvah-massovoj-informaczii.pdf.). Поэтому рабочая группа по доработке кыргызского законопроекта о СМИ, созданная еще в 2022 году, до сих пор приводит его содержание к адекватному варианту.
Рекомендации
- Основная цель законопроекта — это построение системы защиты прав детей путем разработки классификации информационного продукта и маркировки контента по возрастным группам. Однако, формулирование критериев для классификации и порядка размещения информационных сообщений должно осуществляться с вовлечением различных сторон (медиасообщества, поставщиков, распространителей, потребителей, уполномоченного государственного органа и другие специалисты медиасектора). Государство должно создавать условия для саморегулирования операторов онлайн-услуг и поощрять такие действия.
2 Закрепить в законе, что правила классификации и маркировки информационной продукции распространяются только на телерадиовещательные программы для детей. Включить в законопроект четкие и ясные положения, которые утверждают, что возрастная классификация информационной продукции проводится добровольно и самостоятельно производителем или распространителем. Программы, идущие в прямом эфире, а также информация, распространяемая в сети Интернет, подлежат исключению из правил. Государство должно поощрять вещателей, чтобы они на добровольной основе разрабатывали и внедряли новые способы защиты несовершеннолетних детей.
- До вступления закона в силу необходимо подготовить подзаконную базу (разработать правила классификации и маркировки информационной продукции, подготовить необходимые открытые реестры, утвердить перечни организационных, технических и программно-аппаратных средств для защиты от вредной информации), проводить разъяснительную работу с субъектами информационного рынка и с представителями производителей, распространителей информационной продукции для оценки и применения мер по обеспечению безопасности их использования детьми.
- Дополнить законопроект нормами, обеспечивающими участие представителей профессионального (Интернет-, медийного) сообщества в принятии решений, касающихся классификации информационной продукции, составления регламентов и правил осуществления различных видов деятельности по защите детей от вредной информации, а также в осуществлении надзора и контроля за соблюдением законодательства. В качестве наиболее предпочтительного варианта предлагается возложение соответствующих функций на органы саморегулирования профессионального сообщества, или авторитетные профессиональные объединения.
- Соответствующее законодательство ни в коем случае не должно устанавливать никаких запретов на распространение какой-либо информации для всей аудитории, вне зависимости, есть ли в ней дети или нет. Они должны быть сформулированы в общем законодательстве, а не в специальном отраслевом законе. Это не исключает возможности установления ограничений по времени показа «взрослой» информации по телевидению или требований к продаже изданий, предназначенных для совершеннолетних, только при условии подтверждения соответствующего возраста.
- Должны быть предприняты максимально возможные усилия к обеспечению неприкосновенности объектов культурного наследия (историческая, культурная или художественная ценность), уже созданных на момент принятия закона. Не должны возникать ситуации, когда для того, чтобы обеспечить показ классических фильмов без нарушения законодательства, из них удаляются сцены, производится звуковое или графическое ретуширование действий персонажей.
- Роль органов государственной власти в контрольно-надзорной деятельности должна быть минимизирована. Они могут по своей инициативе привлекать к ответственности только в том случае, если СМИ допускают формальные нарушения, не подразумевающие оценки того или иного контента с точки зрения классификации. Например, меры ответственности могут быть применены в случае игнорирования системы маркировки контента как такового. По вопросам несоответствия той или иной информации, присвоенной ей классификации разбирательство может проводиться только в случае поступления жалоб от пользователей, конкурентов или некоммерческих организаций, занимающихся защитой прав потребителей.
- В целях сохранения культурного наследия, сформированного в национальном и международном искусстве и доступа детей к объектам такого наследия в соответствии с Конвенцией о правах ребенка, закон не должен регулировать правоотношения связанные с оборотом информационной продукции, имеющей значительную историческую, культурную или художественную ценность. Рассмотреть изъятие из сферы действия закона и в отношении информации в сфере научной, образовательной, статистической и медицинской деятельности, а также информационные программы, идущие в прямом эфире или информационная продукция в области статистики. Она в любом возрасте не может нанести вред ребенку и его развитию. Соответственно, в таких случаях отсутствует какая-либо целесообразность производить затраты ресурсов на информационные знаки.
- Доработать закон с целью исключения из него положений, которые не могут быть признаны определенными в достаточной мере, чтобы исключить возможность применения, и замены их на корректные определения. Прежде всего, следует пересмотреть определения понятийного аппарата с точки логической связи, предоставить осмысленное определение категории «информационная продукция для детей», а также, необходимо изменить содержание дефиниций «антиобщественное действие», «информация, содержащая бранные слова и выражения, не относящиеся нецензурной брани» и «информация, содержащая нецензурную брань». Следует перепроверить и другие термины на смысловое понятие.
- Включить в законопроект ясные и четкие положения о том, что возрастная классификация информационной продукции проводится добровольно и самостоятельно производителем или распространителем. Установить ограниченные и ясные критерии, в соответствии с которыми такая классификация может быть проведена без применения специальных знаний.
- Обязательная маркировка продукции в сети Интернет должна быть отменена. Интернет-сайты необходимо заинтересовывать во введении маркировки, предоставляя законом им льготы и преференции. Должны быть выведены из-под действия закона такие разделы Интернет-сайтов, которые содержательно наполняются пользователями (UGC, комментарии на сайтах и пр.). Например: Сайты по типу «купи-продай», музейные, дизайнерские, поиск работы, аукционы по госзакупкам и др..
- Внести в законопроект изменения, обеспечивающие обязательное участие представителей профессионального сообщества в принятии решений, касающихся классификации информационной продукции, составления регламентов и правил осуществления различных видов деятельности по защите детей от вредной информации. В качестве наиболее предпочтительного варианта предлагается возложение соответствующих функций на органы саморегулирования профессионального сообщества, или профессиональные объединения, или наиболее авторитетные некоммерческие организации.
- В обязательном порядке рекомендуется провести по данному законопроекту анализ регулятивного воздействия и финансово-экономическую оценку. Привести проект закона в соответствие с основным требованиям, предъявляемым к таким проектам.
- В целях правомерного отнесения продукции к категории «особой ценности», необходимо разработать критерии и процедуру отнесения произведений к подобной категории. Такой реестр произведений должен быть открытым и общедоступным.
Сфера действия закона
В представленном проекте о внесении изменений в Закон КР «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию в Кыргызской Республике»[3] инициатор проекта, депутат Исаева Д, тоже «пошла по пути сложившейся негативной практики», когда при копировании российских статей происходит игнорирование важных норм, которые помогают упорядочить структуру реализации закона и понимание области его действия.
Как было выше сказано, анализ проекта показал, что почти все ограничения и запреты, указанные в дополнении проекта, были заимствованы из российского федерального закона «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию». Но важные моменты из первоисточника не попали в кыргызский законопроект. А речь идет в части разграничения сферы отношений (перечень исключений), на которые не распространяется действие закона (статья 1 «Сфера действия настоящего Федерального закона»). На этот вопрос стоит обратить внимание и, при необходимости, использовать опыт при доработке законопроекта.
«Федеральный закон регулирует отношения, связанные с защитой детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию, в том числе от такой информации, содержащейся в информационной продукции». По смыслу первая часть устанавливает общее правило для всех общественных отношений, связанных с защитой детей при обороте информационной продукции, причиняющей вред их здоровью и развитию. А вторая часть устанавливает изъятия из сферы действия закона, что представляется весьма позитивным. В этой части четко прописывается: «закон не распространяется на отношения в сфере:
1) оборота информационной продукции, содержащей научную, научно-техническую, статистическую информации»;
2) распространения информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена Федеральным законом … «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и другими федеральными законами;
3) оборота информационной продукции, имеющей значительную историческую, художественную или иную культурную ценность для общества;
3.1) оборота произведений литературы, изучение которых предусматривается федеральными государственными образовательными стандартами и федеральными основными общеобразовательными программами;
3.2) распространения Библии, Корана, Танаха и Ганджура»;
4) рекламы.».
Следует отметить, что российская практика реализации указанного закона, показывает, что с каждым годом законодатели корректируют эту норму, устраняя ранее не выявленные проблемы. Один из примеров, в конце 2022 года, были выведены из-под контроля государства: «распространение Библии, Корана, Танаха и Ганджура», а также «распространение произведений литературы, изучение которых предусматривается федеральными, государственными образовательными стандартами и федеральными основными общеобразовательными программами». Законодательный перечень исключений пополнился новыми видами информации, на которые не распространяются требования закона по установлению возрастной классификации.
Кроме, упомянутых видов информации, указанных в российском законе, было бы логичным, рассмотреть соответствующую практику других демократических стран в отношении перечня исключений определенных видов информации, на которые закон не распространяется. Сфера действия законопроекта должна содержать исчерпывающий перечень исключений. А учитывая, что проект закона устанавливает довольно жесткие требования по распространению информационной продукции для детей, то многие виды информации будут просто недоступны не только детям, но и взрослым. Например, выполнение требований закона о запрете или ограничении в отношении распространения информации, имеющей для общества культурную, историческую или художественную ценность, может привести к непредсказуемому результату, как ранее это имело место в России, когда телеканалы должны были отказаться от проката мультфильма «Ну, погоди!». Причина была: содержит сцены курения и употребления алкоголя.
Чтобы не столкнуться с негативными последствиями при реализации закона инициатору проекта следовало бы обратить внимание на исторически сложившуюся в отношении культурного наследия ситуацию. Ведь некоторые произведения, представляющие собой подлинные шедевры, создавались в другие эпохи, когда обществом предъявлялись иные требования к содержанию информационной продукции. Поэтому из таких произведений нельзя допустить физического устранения информации, они должны быть доступны всем. Необходимо предпринять максимально возможные усилия по обеспечению неприкосновенности объектов культурного наследия.
В целях правомерного отнесения продукции к категории «особой ценности», необходимо разработать критерии и процедуру отнесения произведений к подобной категории. Такой реестр произведений должен быть открытым и общедоступным. Однако и в этом случае возникают опасения развития коррупционных элементов в деятельности представителей исполнительной власти, которые будут решать, отнести то или иное произведение к категории особой культурной ценности или провести его через возрастную классификацию, результатом которой может стать полный запрет распространения такой «ценности». Также не исключены возможности для злоупотреблений правами субъектов на рынке оборота информационной продукции.
Такое изъятие из сферы действия закона позволило бы обеспечивать гарантии сохранения культурного наследия, сформированного в национальном и международном искусстве. А также бы открыло доступ детей к объектам такого наследия в соответствии с требованиями части 2 статьи 31 Конвенции о правах ребенка и части третьей статьи 20, а также в части первой статьи 21 Конституции КР, когда государство проявляет заботу «о развитии культуры народа Кыргызстана, сохраняя обычаи и традиции, не ущемляющие права и свободы человека», создавая «условия, способствующие разностороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию детей, их гражданско-патриотическому воспитанию.
Таким образом, пока не будет сформирована первоначальная версии реестра «особой ценности», принятие законопроекта будет нецелесообразным.
Также нелогично подвергать маркировке информацию медицинского, научного и научно-технического, правового характера, а также информационную, статистическую, справочную и общественно-политическую информацию. Вся эта информация просто недоступна для детского восприятия. При этом нужно принимать во внимание, что в рамках учебного процесса ребенку неизменно помогают учителя или родители, которые могут донести до него необходимую информацию о возрастной классификации продукции. Восприятие ребенком информации медицинской направленности осуществляется при участии взрослых, к тому же с привлечением профессионалов — врачей, которые в силу специфики своей профессии могут оценивать риски сообщения той или иной информации ребенку.
По принципу аналогии российского закона, предлагается исключить из сферы действия будущего закона регулирование рекламных отношений в части, касающейся оборота информационной продукции. В качестве обоснования, следует сказать, что рекламное законодательство Кыргызской Республики является специальным, четко сформированным и предусматривает достаточные и необходимые меры по защите несовершеннолетних при производстве и размещении рекламы. Это статья 20 «Защита несовершеннолетних при производстве, размещении и распространении рекламы» закона «О рекламе»[4]. Адресованная детям реклама и так должна изготавливаться и распространяться с учетом требований, предусмотренных законодательством о рекламе. Такой подход отвечает практике, существующей в других странах мира.
Важно добавить в Перечень исключений информацию, не подлежащую ограничению, которая демонстрируется в прямом эфире. Суть изъятия информационных программ, идущих в прямом эфире, состоит в том, что представители СМИ, блогеры, производители телерадиопрограмм, не могут предугадать и проконтролировать действия участников программы, поскольку в данном процессе предварительный просмотр или прослушивание невозможно. А, следовательно, заранее отнести такую программу к определенной возрастной категории тоже невозможно.
Применяя процедуру изъятия правоотношений, не подпадающих под действия проекта закона, создаются предпосылки для балансирования интересов защиты детей от вредной информации и свободы доступа к информации.
Международные обязательства
Статья 19 Всеобщей декларации прав человека провозглашает, что каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их, любыми средствами и независимо от государственных границ».
Объем международно-правового регулирования прав детей весьма компактен, он не содержит существенного объема документов, специально посвященных праву ребенка на свободу выражения мнения, получение информации и на защиту от вредной информации. Это связано с тем, что базовые документы, провозглашающие и гарантирующие права всех людей, независимо от возраста, применяются и к детям. Указанные стандарты установлены в международном праве, в том числе в Международном пакте о гражданских и политических правах, Конвенции о правах ребенка, а также в различных соглашениях в рамках ОБСЕ и ООН, стороной которых является Кыргызская республика, рекомендательных актах международных организаций, в заявлениях представителей международных органов и организаций.
Среди первых международных документов, который охватывал защиту прав и интересов детей, была Декларация прав ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН[5]. Документ рассматривает лишь общие принципы, которые признаются государствами, поддерживающими Декларацию.
Развитие принципов, заложенных в Декларации, отразилось в Конвенции о правах ребенка[6] от 20 ноября 1989 года. Кыргызская Республика присоединилась постановлением[7] Жогорку Кенеша КР № 1402-XII от 12 января 1994 года. Конвенция о правах ребенка создала систему международных стандартов охраны прав детей и имеет важное значение. Согласно статье 2 Кодекса КР о детях[8], она включена в состав законодательства Кыргызской Республики в сфере обеспечения прав и интересов детей.
Конвенция в статье 13 предоставляет ребенку право свободно выражать свое мнение. «Это право включает свободу искать, получать и передавать информацию и идеи любого рода, независимо от границ, в устной, письменной или печатной форме, в форме произведений искусства или с помощью других средств по выбору ребенка». В этой же статье указывается, что свобода выражения мнения может быть ограничена для достижения одной из следующих целей: для уважения прав и репутации других лиц, или для охраны государственной безопасности, или общественного порядка, или здоровья, или нравственности населения.
При этом положения Конвенции отдельно выделяют роль родителей и иных законных представителей ребенка в осуществлении ими своих прав, указывая на это в статье 18 документа. Первая часть этой статьи провозглашает в качестве основного принципа: родители и законные опекуны «несут основную ответственность за воспитание и развитие ребенка. Наилучшие интересы ребенка являются предметом их основной заботы».
Роль же государства в этом вопросе является ограниченной. Часть вторая приведенной статьи устанавливает обязанность государств-участников в целях гарантии и содействия осуществлению прав, изложенных в Конвенции, оказывать родителям и законным опекунам «надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей».
Наиболее важным положением Конвенции, для понимания возможностей ограничения оборота информации в целях защиты детей, является ее статья 17. Она подчеркивает значимую роль средств массовой информации и делает акцент на поощрении доступа ребенка к информации и материалам из различных национальных и международных источников, особенно к таким, которые направлены на содействие социальному, духовному и моральному благополучию, а также здоровому физическому и психическому развитию ребенка. В этих целях государства-участники Конвенции поощряют СМИ к распространению полезной для ребенка информации, международное сотрудничество в области подготовки и распространения информации из различных источников, выпуск и распространение детской литературы. Также позитивно должно быть встречено стремление СМИ уделять особое внимание языковым потребностям ребенка, принадлежащего к какой-либо группе меньшинств или коренному населению.
В качестве одного из направлений по реализации статьи 17 государства-участники выделяют поощрение «разработки надлежащих принципов защиты ребенка от информации и материалов, наносящих вред его благополучию, учитывая положения статей 13 и 18».
Таким образом, как следует из буквального толкования нормы, государство должно не самостоятельно разрабатывать и реализовывать системы защиты от вредной информации, а санкционировать и поощрять введение стандартов медиа-организациями при активном вовлечении различных сторон (пользователей, распространителей, потребителей, регулирующих органов).
Согласно указанной статье, установление принципов защиты детей от вредной информации должно происходить в обязательном порядке таким образом, чтобы не было ущемлено или несоразмерно ограничено право ребенка на свободу выражения мнения, включая право на получение и передачу информации в любой форме независимо от границ (статья 13 Конвенции).
Кроме того, государство не может вторгаться в права и обязанности родителей по обеспечению воспитания и развития ребенка, так как такая обязанность предусмотрена статьей 18 Конвенции. Основная функция государства, согласно этой статье, состоит в том, чтобы оказывать помощь родителям и законным опекунам ребенка в их воспитании.
Международная организация Артикль 19 поддерживает разработку принципов защиты ребенка от вредной информации и, в своем аналитическом докладе, посвященном Конвенции о правах ребенка, отмечает, что изначально редакция рассматриваемой формулировки подразумевала возможность более широкого участия государства в формировании механизмов защиты детей от вредной информации. Однако в ходе обсуждения и доработки текста Конвенции было сочтено, что именно такая форма участия государства в информационной политике, какая прописана в утвержденной редакции статьи, является оптимальной.
Таким образом, при формировании правовой основы для защиты детей от вредной информации, для обеспечения соответствии Конвенции государство обязано обеспечить соблюдение трех базовых условий: 1) вводимое регулирование не должно чрезмерно ограничивать свободу выражения мнения, то есть следует вводить определенные, необходимые для защиты законных интересов и соразмерные ограничения свободы выражения мнения; 2) вводимое регулирование не должно вторгаться в «зону ответственности» родителей, обеспечивающих воспитание и развитие детей; 3) вводимое регулирование должно стимулировать разработку принципов защиты детей органами саморегулирования и представителями индустрии.
В качестве еще одной составляющей правового статуса ребенка, необходимо выделить его права в сфере культуры, про артикулированные Конвенцией. Ее статья 31 гласит:
«1. Государства-участники признают право ребенка на отдых и досуг, право участвовать в играх и развлекательных мероприятиях, соответствующих его возрасту, и свободно участвовать в культурной жизни и заниматься искусством.
- Государства-участники уважают и поощряют право ребенка на всестороннее участие в культурной и творческой жизни и содействуют предоставлению соответствующих и равных возможностей для культурной и творческой деятельности, досуга и отдыха».
Среди актов Европейского Союза в качестве основного документа, формирующего принципы защиты несовершеннолетних от вредной информации необходимо назвать Директиву об аудиовизуальных медиа-услугах Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2010/13/ЕС от 10 марта 2010 года.[9] Указанный документ представляет собой наиболее детализированный рамочный акт, устанавливающий единые стандарты оказания аудиовизуальных услуг на территории Европейского Союза.
При анализе европейских стандартов защиты несовершеннолетних от вредной информации необходимо принимать во внимание указанную Директиву, а также Рекомендации, которые сформулированы общеевропейскими органами по данному вопросу. Это: Рекомендация по защите несовершеннолетних и человеческого достоинства 98/560/ЕС от 24 сентября 1998 г. (http://europa.eu/legislation_summaries/audiovisualand_ media/l24030b_en.htm) и Рекомендация Европейского Парламента и Совета по защите несовершеннолетних и человеческого достоинства, а также о праве на ответ в отношении конкурентоспособности европейской аудиовизуальной и он-лайн индустрии информационных услуг 2006/952 ЕС от 20 декабря 2006 г. (http://eur-lex.europa.eu/Lex UriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32006H0952:EN:NOT), которые закрепили комплекс мер, направленных на защиту детей от вредной информации в СМИ и сети Интернет.
Анализ рекомендованных общеевропейскими регуляторами правил позволяет сделать вывод о том, что приоритетом для европейской системы защиты прав несовершеннолетних является вовлечение всех участников аудиовизуальной индустрии в разработку правил и процедур, направленных на защиту информационных прав детей, и выделение в качестве приоритетного инструмента регулирования актов саморегулируемых организаций.
Национальное законодательство
Конституция КР в статье 27 предоставляет каждому ребенку иметь право на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития. При этом ответственность за обеспечение необходимых для развития ребенка условий жизни возлагается на каждого из родителей, опекунов и попечителей.
В Кыргызской Республике действует принцип обеспечения наилучших интересов ребенка. Данное понятие «наилучшие интересы ребенка» раскрывается в Кодексе КР о детях. Это:
«— признание первоочередности прав и интересов ребенка с целью обеспечения наилучших интересов ребенка;
— обеспечение права ребенка на выражение своего мнения при принятии решений, касающихся его судьбы;
— уважение и обеспечение прав и свобод ребенка как равноправного члена общества;
— недопустимость дискриминации детей по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, национального или социального происхождения, имущественного положения, состояния здоровья, а также по любым иным признакам;
— обеспечение доступа детей к бесплатным услугам в объеме государственных гарантий, предусмотренных законом, в особенности детям, находящимся в трудной жизненной ситуации;
— обеспечение защиты ребенка от всех форм насилия;
— недопустимость эксплуатации детского труда в его наихудших формах с целью извлечения экономической выгоды;
— ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, их сотрудников, а также иных физических и юридических лиц за нарушение прав и интересов ребенка, причинение ему вреда;
— обеспечение стабильности и непрерывности воспитания и образования ребенка;
— приоритетность защиты прав и интересов ребенка со стороны государства, общества, семьи;
— предотвращение разлучения ребенка с семьей и обеспечения прав ребенка на семейное окружение;
— обеспечение каждого ребенка правом на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития;
— ответственность родителей за обеспечение условий жизни, необходимых для развития ребенка, в пределах своих способностей и финансовых возможностей;
— обеспечение государством содержания, воспитания, обучения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
— обеспечение стабильности и непрерывности опеки, воспитания и образования ребенка с учетом этнического, религиозного и культурного происхождения ребенка при предоставлении мер по его защите;
— охрана и защита прав и свобод ребенка со стороны государства, общества, семьи;
— обязанность родителей и лиц, их заменяющих, обеспечить надлежащее развитие ребенка».
Также ответственность за обеспечение условий жизни, необходимых для развития ребенка, в пределах своих способностей и финансовых возможностей возложена на родителей в статье 4 «Основные принципы защиты прав и интересов детей» Семейного Кодекса КР.[10]
Нормы перечисленных законов, Конституции КР, Семейного Кодекса и Кодекса о детях, возлагают на родителей и лиц, их заменяющих, обязанность обеспечить надлежащее развитие ребенка. Данный законопроект посвящен защите детей от вредной информации, но инициатор не учел оговоренные выше нормы и не рассмотрел механизмы ограничения детей в доступе к вредной информации со стороны родителей, также не проработал ответственность в случае нарушения ими законодательных норм.
Анализ, представленного на обсуждение законопроекта, не соответствует Конституционным нормам, в части исполнения требований, заложенных в части 3 статьи 27 Конституции Кыргызской Республики.
В справке-обоснования инициатор озвучивает проблему: «существует ряд аспектов при работе с компьютером, а в частности, с сетью Интернет, негативно влияющих на физическое, моральное, духовное здоровье подрастающего поколения, порождающих проблемы в поведении у психически неустойчивых школьников, представляющих для детей угрозу», но разработанный законопроект для решения этой проблемы ничего не предлагает. Так, согласно исследовательским данным «Дети и медиапотребление в Кыргызстане»[11] по Кыргызстану за 2021-2022 г.г., большинство детей с раннего возраста до 13 лет используют свои гаджеты, а при возможности родительский телефон и планшет. К 11 годам 9 из 10 детей (91%) — имеют собственный мобильный телефон или планшет, либо оба устройства сразу. Использование мобильных телефонов и планшетов дома — (99%), а в дороге (75%), в процессе ожидания (53%), реже — в школе (12%) или в гостях (5%). Наиболее популярные соцсети среди детей согласно данному исследованию это: TikTok; YouTube; Instagram, а наиболее популярные мессенджеры – это WhatsApp; Telegram; Discord. В этой связи поскольку Интернет безграничный, то попытка регулировать только местных интернет-блогеров не спасает «ситуацию», а на самостоятельный допуск детей к Всемирной паутине Интернет (компьютер, телефон) данный законопроект никак не повлияет.
В Кыргызстане признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также вступившими в силу в установленном законодательством порядке международными договорами, участницей которых является Кыргызская Республика (ст. 55 Конституции КР). Государство обеспечивает права и свободы граждан в порядке, закрепленном Конституцией и законами (ст. 56 Конституции КР). Сфера применения права на свободу выражения мнений широка. В соответствии со статьей 32 Конституции КР: каждый имеет право на свободу мысли и мнения, выражения своего мнения, свободу слова и печати, и никто не может быть принужден к выражению своего мнения или отказу от него. Ни государство, ни его институты не могут обязать человека к выражению какого-либо мнения или отказу от него, в том числе навязывать какие-либо религиозные убеждения. В Кыргызской Республике не должны приниматься законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека (ст. 56 Конституции КР).
Как было сказано выше, принципы защиты детей, заложенные в Конвенции, находят отражение в Кодексе КР о детях. Так, статья 11, которая определяет права ребенка на свободу выражения мнения, устанавливает следующие принципы:
«1. Ребенок имеет право свободно выражать свое мнение по всем вопросам, затрагивающим его интересы. 2. Осуществление права ребенка выражать свое мнение может подвергаться ограничениям только в случаях, предусмотренных законодательством в целях уважения прав и репутации других лиц, а также охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения Кыргызской Республики».
Право на свободу выражения мнения не является абсолютным: в определенных и немногочисленных обстоятельствах оно может подвергаться ограничениям. По Конституции КР (ст. 23) ограничения допустимы в целях: защиты национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения; защиты прав и свобод других лиц. При этом вводимые ограничения должны быть соразмерными указанным целям. В силу основополагающего характера этого права ограничения должны быть точными и четко определенными в соответствии с принципами правового государства.
В статье 19 (3) Международного пакта о гражданских политических правах (МПГПП) установлены четкие пределы, в которых допустимы законные ограничения свободы выражения мнения. Она гласит:
Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:
а) для уважения прав и репутации других лиц; б) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.
Статья 10 ЕСПЧ (часть 2) гласит: «Осуществление этих свобод, налагающие обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия». Это интерпретируется как установление тройственного критерия, требующего, чтобы любые ограничения были 1) предписаны законом, 2) преследовали законную цель и 3) были необходимыми в демократическом обществе.
Это означает, что расплывчатые или нечетко сформулированные ограничения или ограничения, оставляющие чрезмерную свободу действий для исполнительной власти, несовместимы с правом на свободу выражения мнения. Вмешательство должно преследовать одну из целей, перечисленных в статье 19(3); этот перечень является исчерпывающим, и, следовательно, иное вмешательство представляет собой нарушение статьи 19. Вмешательство должно быть «необходимым» для достижения одной из этих целей. Слово «необходимый» в данном контексте имеет особое значение. Оно означает, что для вмешательства должна существовать «насущная общественная потребность»; что причины, приводимые государством в качестве обоснования вмешательства, должны быть «относящимися к делу и достаточными»; и что государство должно показать, что вмешательство соразмерно преследуемой цели.
Законодательство Кыргызской Республики устанавливает целый ряд ограничений на распространение информации, которая может рассматриваться, как способная причинить вред не только безопасности, но и нравственности общества. В частности, статья 23 Закона КР «О средствах массовой информации» устанавливает целый ряд запретов на распространение информации.
В данную статью вносится изменение. Существующий Перечень для распространения запрещенной информации дополняется новым пунктом — «л) распространение информации, причиняющих вред здоровью и физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, запрещенной для распространения среди детей».
Однако, Институт Медиа Полиси против внесения такой формулировки в закон о СМИ, поскольку считает ее чрезвычайно расплывчатой ввиду отсутствия четких границ, тем самым создавая условия для широкого толкования в правоприменительной практике.
Очередная угрожающая свободе слова статья из проекта вызывает особое внимание. Это: «2-1. Виды информации, причиняющей вред здоровью и развитию детей», которую инициатор предлагает включить в Закон КР «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию в КР». Вводится два списка. Один- запрещенная информация для детей, второй- со статусом ограниченной информации к распространению в информационно-телекоммуникационных сетях (включая Интернет) и сети подвижной радиотелефонной связи.
С содержанием данной нормы нельзя согласиться, критерии относимости к запрещенной или ограниченной информации выражены настолько широко, что дают полные основания для злоупотреблений со стороны госорганов. Для примера, в проекте закона указана информация из двух разных категорий :
- «содержащая нецензурную брань»- по версии инициатора проекта, это запрещенная информация;
- «содержащая бранные слова и выражения, не относящиеся к нецензурной брани» — эту информацию инициатор включил в список ограниченной информации.
Однако, и в том и в другом словосочетании присутствуют однокоренные слова «брань, бранные». Согласно разным словарям — это слово оскорбительное, ругательное, относящееся к разряду непристойных, скверных слов, не приличествующих в благопристойном обществе. К бранным словам относится и, так называемый, мат.
Следует отметить, что виды информации, включенные в списки «запрещенных» к распространению и «ограниченных», имеют определения слишком широкого толкования. Поэтому нормы законопроекта создают ситуацию, при которой возможна неверная трактовка закона при определении возрастной классификации, как гражданами, так и должностными лицами. Допустимость неточностей в законе приводят к рискам его нарушить. Чрезмерно расплывчатые нормы открыты для произвольного толкования и легко злоупотребляются. Это особенно актуально в сочетании с чрезмерными штрафами. Законопроект Исаевой Д. как раз предлагает установить ответственность за распространение среди детей запрещенной информации, причиняющей вред здоровью детей их нравственному развитию. Данное предложение для Кодекса о правонарушениях в статью 74.
Следует обратить внимание инициатора законопроекта, что в части 2 статьи 2-1 указан перечень с информацией, которая ограничено распространяется среди детей. Однако в законопроекте не прописали по каким признакам она ограничивается.
«Ограничение» предполагает возможность доступа, использования и распространения информации при определенных обстоятельствах. К таким обстоятельствам можно отнести: статус субъектов (например, достижение определенного возраста, получение дееспособности ранее предусмотренного законом возраста, связь с определенной позицией или функциональной обязанностью и др.,); конкретизированная цель (например, обучение, исследование и др.). Однако в контексте данного проекта закрепление ограничения на распространение информации может фактически оказаться запретом, поскольку конкретизация вышеперечисленных обстоятельств, свойственных ограничению, отсутствует.
От данной нормы инициатору следует отказаться, поскольку она противоречит нормам Международного пакта о гражданских и политических правах.
Относительно изменений в статью 74 «Нарушение требований законодательства о мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию» Кодекса о правонарушениях.
Институт Медиа Полиси считает, что данная норма недоработана и требует пересмотра. Во-первых, статья говорит о мерах по предупреждению причинения вреда, а предлагаемое дополнение — о вреде здоровью. Во-вторых, в справке-обосновании отсутствуют аргументы о необходимости введения новых частей, не приведено исследование о количестве лиц, привлеченных к ответственности по части первой. В-третьих, рассмотрение дел по статье 74, согласно статье 471 этого же Кодекса, возложено на уполномоченный орган в сфере массовой информации. Однако не совсем понятно, как этот орган будет оценивать нанесенный «вред здоровью ребенка» и устанавливать причинную связь с полученной им информацией. По-крайней мере, диагноз» выставляет медицинское учреждение, а причинную связь — правоохранительные органы. Широкая трактовка данной нормы угрожает свободе слова и информации, при этом не будет эффективной в достижении заявленной цели — сделать Интернет более безопасным местом для детей.
Нарушение законодательства по разработке АРВ
В справке-обосновании инициатор утверждает, что законопроект не повлечет дополнительных расходов из государственного бюджета. И анализ регулятивного воздействия (АРВ) для этого проекта тоже не требуется.
Однако Институт Медиа Полиси не согласен с таким утверждением, поскольку в своих предложениях к статьям 3 и 3-1 «Основные меры по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию» и «Дополнительные требования к распространению информации посредством информационно-телекоммуникационных сетей и к обороту информационной продукции, запрещенной для детей» инициатор вводит новые виды регулирования предпринимательской деятельности.
Одна статья законопроекта устанавливает требования ко всем распространителям и поставщикам информационного продукта, которые «должны иметь» техническую возможность по ограничению детей к просмотру программ и передач «не новостного характера». А другая статья — обязывает операторов связи, оказывающих телематические услуги связи в пунктах коллективного доступа применять технические, программно-аппаратные средства для защиты детей от информации, распространяемой посредством информационно-телекоммуникационных сетей (в том числе сети Интернет), причиняющей вред их здоровью или развитию.
В данном случае проект закона навязывает распространителям и поставщикам информационного продукта иметь «техническую возможность» по ограничению распространения нежелательной информации для детей, а операторам связи применять технические, программно-аппаратные средства для защиты детей от вредной информации. Однако у операторов связи нет никаких возможностей на отслеживание контента в соцсетях и тем, более, воздействовать на данный контент
Хотя техническую сторону о «возможностях» и финансовых затратах на приобретение специального оборудования с операторами связи никто не обсуждал. Это подтверждается отсутствием анализа регулятивного воздействия и справкой-обоснования, где указано, что АРВ не проводился.
В случае внесения нормативного правового акта, предусматривающего новые виды государственного регулирования предпринимательской деятельности, необходимо приложить дополнительно справку с описанием проблем, которые планируется решать путем вмешательства государства в соответствующую сферу предпринимательской деятельности, определение целей регулирования, описание механизмов и мер для решения проблем и перечень других мер, направленных на отслеживание эффективности действия нормативного правового акта. При описании проблем необходимо указать, почему проблемы не могут быть решены с помощью рыночных механизмов, и требуется государственное вмешательство.
Подготовка АРВ проводится на основании Методики проведения анализа регулятивного воздействия. Полученные результаты в процессе анализа размещаются в справке-обоснования. Поскольку инициатор законопроекта заявил, что АРВ не требуется, то, соответственно, в справке-обоснования отсутствует нужная информация по АРВ.
Однозначно, инициатор проекта не провел консультации с техническими специалистами, не уточнил потребность необходимого оборудования и технических программ, не просчитал будущие затраты. В законопроекте не определено, кто из участников регулируемых отношений покрывает расходы предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере вводимого регулирования.
Таким образом, справка-обоснование не содержит альтернативных способов регулирования, а значит, анализ регулятивного воздействия не проводился и мнения поставщиков информации не учитывались при разработке документа.
На основании вышесказанного, и учитывая нормы закона КР «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»[12], проведение анализа регулятивного воздействия на продвигаемый проект, инициатор проигнорировал. В соответствии со статьей 19 оговоренного закона, проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, подлежат анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством. Инициатор законопроекта Исаева Д. требования вышеуказанного закона не выполнила.
Соответственно, обоснование, которое представил инициатор проекта закона, подготовлено без учета анализа регулятивного воздействия. Поэтому Проект нормативного правового акта подлежит отклонению в случае непредставления разработчиком обоснования, подготовленного на основе анализа регулятивного воздействия» (ст.19).
Основываясь на выводах проведенного исследования, Институт Медиа Полиси предлагает отозвать законопроект КР «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (в Кодекс Кыргызской Республики о правонарушениях и Законы Кыргызской Республики «О мерах по предупреждению причинения вреда здоровью детей, их физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию в Кыргызской Республике», «О средствах массовой информации») для последующей доработки совместно со всеми участниками общественных отношений.
[1] Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/112306
[2] Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/819?ckwds=%25d0%25be%2B%25d1% 2581%25d1%2580%25d0%
[3] Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111229?cl=ru-ru
[4] Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/162#
[5] Принята 20.11.1959 Резолюцией 1386 (XIV) на 841-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Доступно по адресу: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/childdec.shtml
[6] Принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи от 20.11.1989 г. Кыргызская Республика присоединилась 12.01.1994 г. Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/ view /ru-ru/17444?cl=ru-ru
[7]Доступно по адресу:http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/50675?cl=ru-ru
[8] Принят 10.07.2012 г. №100. Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203700
[9] Директива Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2010/13/ЕС от 10.03.2010 г. «О координации некоторых законодательных, регламентарных и административных положений, действующих в Государствах-членах ЕС, относительно оказания аудиовизуальных медиа услуг (Директива об аудиовизуальных медиа услугах)». Доступно по адресу: http://bazazakonov.ru/doc/index.php?print=Y&ID=2405142
[10] Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203700
[11] Доступно по адресу: ДЕТИ И МЕДИАПОТРЕБЛЕНИЕ (edu.gov.kg)
[12] Доступно по адресу: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202591
