Создание НКО приравняли к убийству и пыткам. Что нашли юристы в законопроекте Нарматовой?

Правовая клиника «Адилет» подготовила анализ законопроекта о внесении изменений в Закон «О некоммерческих организациях» и Закон «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)», а также в Уголовный кодекс. Инициатива депутата Надиры Нарматовой касается некоммерческих организаций. Она опубликовала свой законопроект для общественного обсуждения 21 ноября.

Напомним, в июне 2021 года во внеочередном порядке были неожиданно приняты поправки в Закон «О некоммерческих организациях», налагающие дополнительные дискриминационные требования об отчетности НКО. С 2022 года некоммерческие организации обязаны в 10-дневный срок сдавать дополнительный отчет в налоговую.

2 ноября появился законопроект от администрации президента, относительно которого эксперты и международные организации уже высказали серьезную обеспокоенность по поводу инициативы контролировать НПО-сектор.

Почему это важно?

 

Поправки, предлагаемые Нарматовой, вводят жесткое правовое регулирование в отношении реализации права человека на свободу объединения, являющегося одним из фундаментальных прав человека, защищаемых международно-правовыми документами и Конституцией КР. Положения законопроекта напрямую и опосредованно способны затрагивать жизнь каждого кыргызстанца.

Какую ответственность взяло государство по международным договорам?

 

• Согласно Конституции, в Кыргызстане признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также вступившими в силу международными договорами, участницей которых является КР.
• По Закону «О международных договорах», международные договоры подлежат неукоснительному соблюдению и обязательному исполнению с момента вступления в силу.
• Кыргызстан присоединился к восьми из девяти основных международных договоров в области прав человека, включая Международный пакт о гражданских и политических правах.
• Наша страна присоединилась к Уставу Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия), принятому резолюцией RES(2002).
• Кыргызская Республика — участница Венской конвенции о праве международных договоров , которая, в частности, устанавливает, что каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.

В чем главная проблема законопроектов администрации президента и Нарматовой?

 

• В инициативе депутата есть нормы, допускающие явно «несоразмерное вмешательство государства в реализацию права каждого человека на свободу объединения». «Институтам государственной власти предоставляются фактически неограниченные возможности по вмешательству в деятельность НКО», — отмечают юристы «Адилета». Делаться это будет за счет внедрения обширных механизмов подотчетности и контроля, включая право на запрет финансирования определенных получателей по неясным основаниям. Имеет место прямая и косвенная дискриминация указанных форм объединений.
• А законопроект администрации президента «содержит чрезвычайно высокую степень рисков абсолютной ликвидации правозащитного сектора Кыргызстана в краткосрочной перспективе». «Важнейшие демократические институты, включая свободу выражения мнений, свободу объединения и свободу мирных собраний, участие в управлении государством и общественный контроль, станут со временем недоступными на территории Кыргызстана», — считают юристы.

Напомним, похожие идеи по контролю правозащитников исходили от депутатов Турсунбая Бакир уулу и Нуркамила Мадалиева в 2013 году. Тогда эксперты Венецианской комиссии и БДИПЧ ОБСЕ рекомендовали пересмотреть данный законопроект во всей его полноте и не настаивать на его принятии Жогорку Кенешем.

Критикуешь власти? Значит, «иноагент»

Законопроектом внедряется новая категория некоммерческой организации — НКО, выполняющая функции иностранного представителя. Таковыми будут признаваться те организации, которые получают финансирование от иностранных государств, международных и иностранных организаций или если участвуют в политической деятельности. Например, критикуют какой-нибудь законопроект, нарушения на выборах или критикуют депутатов. Для таких организаций Нарматова хочет ужесточить контроль.

«Законопроектом предусматривается серьезное вмешательство государства в реализацию права каждого человека на свободу объединения, которое находится под защитой Всеобщей декларации прав человека (статья 20), Международного пакта о гражданских и политических правах (статья 22) и Конституции Кыргызстана (статьи 8, 36)», — поясняют в «Адилете».

«Предлагаемые формулировки являются чрезвычайно расплывчатыми и неточными, ввиду чего содержат высокую степень рисков произвольного их применения на практике, что представляет собой недопустимые отступления от гарантий свободы объединения», говорится в анализе.

Кстати, юристы обнаружили, что в нарушение законодательства в справке-обосновании к документу нет «конкретных указаний на цели разработки документа и обоснование необходимости его принятия».

«Различные виды активности и деятельности НКО в целях принятия государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также формирования общественного мнения в указанных целях в сфере здравоохранения, социальной поддержки населения, защиты материнства и детства и др. фактически являются политической деятельностью, в том числе согласно логике упомянутых выше положений законопроекта. К примеру, предложения общественности об ужесточении уголовной ответственности за различные преступления, совершаемые в отношении детей, де-факто представляют собой политическую деятельность лиц, высказывающих подобные рекомендации», — говорится в анализе.

Как статус «иноагент» повлияет на свободу выражения?

«Отнесение некоммерческой организации к категории «иностранный агент» и требование указания на то, что любые издаваемые или распространяемые ею материалы являются материалами некоммерческой организации, выполняющей функции иностранного агента, дополнительные требования в части отчетности, несомненно, представляют собой вмешательство в возможность пользоваться правом на объединение и правом на свободу выражения без дискриминации», — убеждены юристы.

А как с гарантиями Конституции, что граждане имеют право участвовать в управлении жизнью общества и государства?

Конституция гарантирует гражданам право участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих представителей. Граждане имеют право участвовать в обсуждении и принятии законов и решений республиканского и местного значения. Каждый имеет право на обращение в органы государственной власти, органы местного самоуправления и к их должностным лицам, которые обязаны предоставить обоснованный ответ в установленный законом срок. Помимо этого, каждый имеет право на свободу мысли и мнения, а также право на свободу выражения своего мнения, свободу слова и печати.

Какие ограничения хотят наложить на иностранные НКО?

К числу иностранных НКО будут относиться не только иностранные некоммерческие организации, но также все международные организации, не имеющие в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли. Все указанные субъекты должны будут регистрировать свои структурные подразделения – офисы агентств, программ, проектов и др. — в качестве своих филиалов и представительств. При этом статус иностранной НКО представляет собой особый правовой режим подобных организаций, предусматривающий широкие возможности по государственному надзору и контролю за их уставной (программной) и финансовой деятельностью.

Какие требования к отчетности хочет пролоббировать Нарматова?

 

• НКО хотят обязать представлять в уполномоченный орган документы (скорее всего, в Минюст и Генпрокуратуру), содержащие отчет о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, документы о целях расходования денежных средств.
• Кроме того, организации, которые не извлекают прибыль, должны будут где-то находить средства на обязательный аудит, который еще нужно предоставить госорганам.
• Также депутат от фракции «Ата-Журт Кыргызстан» инициировала, чтобы одни документы предоставлялись каждые полгода, какие-то — ежеквартально, аудиторское заключение — ежегодно. Также организации хотят обязать публиковать в СМИ свою отчетность за свой счет.
• Принятием закона могут закрепить и плановые проверки не чаще чем один раз в год.

Это неполный список того, что можно будет потребовать у некоммерческих организаций. Уполномоченный же орган хотят наделить полномочиями по запросу длинного перечня документов.

Если государству не понравится получатель или проект, выделение средств могут запретить

 

• Законопроектом предлагается также установить, что в случае непредставления филиалом и представительством иностранной НКО в установленный срок информации организация может быть исключена из реестра Минюстом.
• Уполномоченный орган может вынести решение о запрете направления денежных средств и иного имущества определенным получателям указанных средств и иного имущества.

Нет отчета — нет регистрации

«Предлагаемые законопроектом механизмы надзора и контроля за деятельностью НКО являются чрезмерно обширными и грубым образом нарушающими границы допустимого вмешательства в реализацию прав человека на свободу объединения, неприкосновенность частной жизни, а также принципа автономии воли. Возникают серьезные вопросы относительно наличия необходимости внедрения подобных механизмов контроля в демократическом обществе, неизвестны цели подобных предложений, продвигаемых инициатором.

Указанные правовые нормы не соответствуют требованию о соразмерности вмешательства, поскольку фактически предоставляют различным государственным органам неограниченные дискреционные полномочия по тотальному контролю за деятельностью НКО.

Имеет место прямая дискриминация в отношении отдельных организационно-правовых форм НКО, поскольку для других видов некоммерческих и коммерческих организаций законодательство не предусматривает столь жестких подходов к отчетности и контролю», — проанализировали юристы правовой клиники.

Они убеждены, что «надзор со стороны государства должен быть ограничен случаями, когда есть достаточные основания полагать, что имели место или неизбежно могут наступить серьезные случаи нарушения закона».

Как законопроект повлияет на вмешательство в частную жизнь?

«В законопроекте также предусмотрено, что регистрационные органы будут иметь право запрашивать у некоммерческих организаций их официальные документы, запрашивать у различных государственных ведомств сведения о финансовой деятельности таких организаций и, что вызывает особенную озабоченность, направлять своих представителей для участия в проводимых организацией мероприятиях.

Последняя мера может превратиться в недолжное вмешательство во внутренние дела общественных объединений и составлять посягательство на свободу объединения и частную жизнь членов таких объединений. Потенциально она может затруднить законную деятельность, которая предполагает ограниченный доступ или должна проводиться в условиях конфиденциальности на законных основаниях (например, приют для жертв насилия в семье, группы взаимопомощи и т. п.)», — говорится в анализе.

Требования выше, чем к партиям и религиозным организациям

Поправки в законодательство, инициированные Нарматовой, дают органам власти широкие, буквально неконтролируемые возможности усмотрения при контроле, мониторинге и вмешательстве в деятельность некоммерческих организаций, получающих государственное финансирование.

Возникают серьезные вопросы относительно соответствия концепции законопроекта международным и национальным стандартам прав человека, запрещающим любые проявления дискриминации. Закон «О некоммерческих организациях», в который предлагается внести изменения, регулирует статус и деятельность лишь четырех видов НКО (общественное объединение, фонд, учреждение, объединение юридических лиц) из их большого количества. Действие закона не распространяется на политические партии, профессиональные союзы, религиозные организации и кооперативы, статус, порядок создания и принципы деятельности которых регулируются отдельными законами.

На каких основаниях инициатор предлагает повысить требования к отчетности только в отношении четырех форм НКО, по каким критериям были отобраны именно эти виды?

Возникают обоснованные вопросы, почему в их число инициатор не включил, к примеру, политические партии, которые непосредственно участвуют в политической деятельности, ведут законную борьбу за власть и способны оказывать существенное влияние на жизнь всего общества и государства.

А права у НКО какие-то остались?

Практически нет. Потому что в законопроекте даже нет права на обжалование решений госорганов. Ничего о сроках, порядке обжалования, процедуре рассмотрения жалоб и пр.

Зато появилась уголовная ответственность

Законопроектом предлагается установить жесткую уголовную ответственность в виде штрафа в размере от 50 тысяч до 100 тысяч сомов либо лишения свободы на срок до пяти лет за создание объединения или другой некоммерческой организации либо структурного подразделения иностранной некоммерческой организации либо некоммерческой организации, деятельность которых сопряжена с насилием над гражданами или иным причинением вреда их здоровью либо с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских обязанностей или к совершению иных противоправных деяний, а равно руководство таким объединением, организацией либо структурным подразделением.

Активное участие в деятельности объединений, пропаганда деяний таких организаций повлекут уголовную ответственность в виде штрафа в размере от 100 тысяч до 200 тысяч сомов либо лишения свободы на срок до десяти лет.

При этом в соответствии с Уголовным кодексом за убийство грозит от 8 до 12 лет, за причинение тяжкого вреда здоровью — 5-7 лет, от 5 до 8 лет – за пытки, от 10 до 12 лет – за акт терроризма, от 8 до 11 лет – за изнасилование, совершенное с особой жестокостью.

Конечно, положения законопроекта «нарушают требования международных и конституционных стандартов относительно пределов допустимого ограничения прав человека, в том числе ввиду неясности необходимости принятия подобных мер в демократическом обществе, а также их явной несоразмерности».

«Предлагаемые формулировки, определяющие составы обозначенного преступления, являются чрезвычайно расплывчатыми и нечеткими и грубо нарушают принципы верховенства права и правовой определенности, а также ряд базовых принципов уголовного закона», — отмечают юристы.